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七年之變:由項目落地邁向高質量發展 細數PPP走過的這些年

  • 2014年是中國推行ppp模式的元年。

    這一年9月,國務院發布43號文,明確全國推廣使用政府與社會資本合作模式,鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。隨后財政部下發財金[2014]76號文,對推廣運用政府和社會資本合作模式拓寬融資渠道作出全面部署。

    而今,全面推廣運用PPP模式進入第7年。

    中國推行PPP模式是黨的十八屆三中全會的重要成果:允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。這也是中國經濟發展到一定階段,促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。

    這不禁讓我們想到PPP的發明者英國。

    PPP模式是在上世紀八九十年代英國人率先發明使用的。當時作為高福利國家的英國,由于醫療和中小學教育免費,政府財政負擔日益加重,政府已經沒有多少財力投資基礎設施。在這種情況下,英國政府不得不改革融資模式,創新基礎設施投資和供給方式,開啟政府與社會資本合作模式,PPP應運而生。經過30多年的發展,英國的PPP模式經過數次調整改革完善,由最初的投資學校、醫院,到后來的交通水利設施,到2013年末,英國采用PPP模式的項目有725個,總投資542億英鎊。

    山東是全國最早推行PPP模式的省份之一。

    早在2014年4月,山東省財政廳會同山東省住房和城鄉建設廳撥付首批示范鎮建設資金14.7億元,加快“百鎮建設示范行動”,特別強調創新投入機制,大力推行公私合作PPP等市場化融資方式,積極引導金融、民營資本等社會資金投入示范鎮建設。

    山東的PPP模式一路走來這7年,充滿著勇敢探索、矛盾交織、穩健運行的不平凡歷程。

    這7年,帶來的“改變”很多。

    首先帶來的不僅僅是融資模式的改變,更重要的是政府治理能力的改變。

    PPP模式實質上是政府購買由社會資本提供的公共服務的行為。它帶來公共項目操作兩個轉變:一是公共項目融資從傳統的信用融資向項目融資轉變。這意味著政府的項目真正地成為市場屬性的項目,從而不再是一種簡單的財政投資行為,必須按市場合同規則來約束。二是公共物品及服務的供給從傳統的政府購買向社會私人資本參與公共財政領域轉變。這是改進政府公共服務方式、提高國家治理能力的重要舉措,也是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內涵。

    這7年帶來的另一個轉變是建立健全了各級PPP機構,培養起一支具有實操能力的隊伍。

    作為一個舶來品,PPP的推廣有個漫長的認知接受過程。據山東省財政廳政府和社會資本合作管理中心工作人員介紹,他們這個單位就是伴隨著PPP的推廣實施而設立的。他們邊學邊干,經歷了宣傳發動、快速發展、規范推進、可持續發展等階段。其實,當初英國也是在財政部下面設立英國基礎設施投資局,全面履行PPP推廣實施的職能,在不斷糾錯中發展,不僅在全國成功實施,還把業務延伸到墨西哥、巴西等國。

    山東省財政廳較早成立了由廳領導任召集人的政府和社會資本合作聯席會議制度,并與省發展改革委、人行濟南分行共同推進該項工作。從省到市縣均設立PPP中心,選聘熟悉法律、財務、工程、管理等專業人員。并通過政府采購公開選擇咨詢機構,省級建立18家咨詢機構庫。全省培養出一批懂規則、會談判、善管理的PPP運營高層人員。金鄉縣分管PPP工作的縣政府黨組成員、縣總工會主席劉奎軍就是其中的佼佼者。他從金鄉縣第一個ppp項目開始,就全程參與談判,參與的大大小小談判近百起。劉奎軍的體會是,PPP項目是政府、社會資本方、金融機構三方“談戀愛”,這門婚事要成,必須三方滿意才行。目前金鄉縣PPP項目實施質量、示范項目數、獎補資金額一直走在全省前列??恐@些“能人”,山東早期才不斷涌現“寧陽模式”“禹城經驗”“榮成做法”等典型樣本。據財政部最新公布數據顯示,山東省管理庫項目、簽約落地項目、已開工項目、民營資本參與項目數量均領跑全國。

    這7年,山東最大的收獲是找到一條PPP發展路徑。經過3年不懈探索,從2017年開始,山東每年都確立“主題年”。比如2017年是“項目落地年”,2018年是“規范管理年”,2019年是“績效管理年”。步入2020年,山東提出“高質量發展年”的目標。

    從英國的實踐經驗來看,PPP模式是一種長期合作關系,不僅是一種融資機制,更是一種管理機制、合作機制。PPP有一個“物有所值”的績效評估,它要求項目運營商獲得合理回報,而不是高利潤。政府通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,使投資者有長期穩定收益。政府對投資者或特殊目的公司(SPV)按約定規則依法承擔合理定價、財政補貼等相關責任,不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。所有這些規則的有序推行,都是“高質量發展”的題中之義。

    從統計數據分析看,山東省財政承受能力(“財承”)簡單算術平均值在4%左右,離10%財承紅線還有較大空間。這意味著山東PPP發展還面臨很大機遇。特別是面臨當前經濟下行和新冠肺炎疫情給政府財力帶來的嚴重影響,大力發展PPP,對山東經濟高質量發展具有較強的現實意義。

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    責任編輯:中國PPP門戶網

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