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尷尬的PPP,到底路在何方

  •  5月23日,兩會勝利召開,克強總理的政府工作報告與前幾年的報告相比,業內的PPP專家感覺有些失落,近幾年報告中一直提及的政府和社會資本合作(PPP)模式今年沒有再提,對于期盼能夠唱多PPP的專家們來講,實在是有些失落,筆者結合近幾年PPP過山車式的發展,說說當下尷尬的PPP,到底路在何方。

    一、尷尬的PPP 

    經過幾年高歌猛進的發展,PPP目前似乎是有些門前冷落車馬稀,一些專家還寄希望于PPP能夠發揮更多的效力,如PPP與專項債的結合,但不可否認,目前PPP已經從最初的萬能神藥(什么項目都可采用PPP),變成了誰都不愿沾的一種模式,尷尬的PPP,不外乎有以下幾方面的原因:

    1.PPP實施周期長、落地難度大

    目前的ppp項目,入庫難度越來越大,而且有越來越加碼的趨勢,比如政府付費項目財政承受能力不能超過5%,使用者付費比例不得低于總成本的10%,甚至如山東省財政廳要求入庫的PPP項目使用者付費不得低于項目全生命周期費用的20%的規定;入庫需要層層審核,過五關,斬六將,一般要經過本級財政組織專家評審、省級財政組織專家進行入庫復審、部中心平臺進行評審,而審核過程中各級專家的評審尺度不一,對一些問題是借題發揮,肆意放大,借機尋租,不一而足。導致一些PPP項目夭折在入庫的路上。

    2.PPP項目落地慢,與其他模式相比沒有優勢

    截止5月底,2020年全國專項債發行額度已達2.29萬億,而且在兩辦要求下,專項債發行駛上快車道,從專項債方案報批,到專項債發行、資金到位,所用時間與ppp模式相比要快很多,落地金額也要大很多,地方政府為加快項目推進,也是積極擁抱專項債方式進行融資,對PPP模式的實施帶來較大的沖擊。

    3.PPP項目融資成本高,對政府吸引力差

    PPP模式從推行開始,融資落地就是制約項目落地的關鍵,從92號文要求資本金不得采用債務資金,到10號文要求政府支出不得從政府性基金預算支出,而192號文又對央企參與PPP項目作出了特殊規定,導致PPP項目融資難、融資貴成為共識,而專項債本身具有政府財政增信,資金平衡方案是否靠譜,不是投資人所考慮的問題,不管項目實際情況如何,最終都有省財政在兜底,因此專項債融資成本的優勢明顯。如近期某省發行的30年期專項債票面利率僅為3.74%,與PPP模式動輒6%-7%的成本相比,PPP模式明顯對政府的吸引力差。

    4.從PPP項目落地看,PPP推進難

    據筆者觀察,PPP模式推進存在“三難”,前期是入庫難、招標后合同簽署難,項目公司成立后融資落地難,幾座大山壓得PPP喘不過氣來。從實際操作來看,PPP項目招標完成后,PPP合同談判半年以上的項目比比皆是,政府方與社會資本方自說自話,各自從自己立場說話,分歧很難彌合,導致項目遲遲難以落地,也是部分政府部門對PPP模式視為畏途,避免選擇PPP模式的主要原因。

    5.各地財承空間不足,后續項目上馬難

    PPP模式經過幾年的推行,很多地區的財承空間目前已經接近了10%的天花板,后續項目的推進確實是難以為繼,據了解,某地目前需要大量基礎設施建設(如地鐵、機場),但是當地PPP的財承已接近9%,而專項債發行空間已滿,在這種狀況下,如何合理做好政府投融資規劃,既要避免造成財政風險,又要顧及民生,輾轉騰挪,是財政人員殫心竭慮考慮的事宜。

    6.績效考核陷尷尬,過程走過場

    PPP項目要求進行全面績效考核,相關部門也出臺了多項文件,但實際考核過程中,效果確實尷尬,考核嚴了,項目公司不干,考核松了,政府方不干,尤其是目前存在績效考核方案標準不一,考核指標與結果掛鉤難,實際操作中,績效考核往往流于形式,考核單位和稀泥,多方協調,難以起到獎優罰劣,目標導向的作用。

    7. 政策連續性差,導致PPP項目實施難

    PPP項目已經推行幾年,但是眾望所期的《PPP條例》一直沒有出臺,各部委出臺了大量有關的PPP文件,但政策多變,項目不時進行整改退庫,標準多變,導致項目參與方難以適應,尤其是部分民企參與PPP項目以來,對投資風險估計不足,導致公司經營出現危機,更使部分企業視參與PPP為畏途。

    8. 政策多變,怕秋后算賬

    目前的PPP政策,各部委出臺的文件多,解釋權在各部委,加上92號文、50號文、87號文等文件出臺頻率快,變化大,導致各地政府部門對于文件的掌握尺度難把控,對PPP項目是否構成隱性負債,各部門意見不一,尺度不一,“一朝招蛇咬,十年怕井繩”,部分政府部門怕擔責,尤其是怕構成隱性負債追責,因此在項目推進過程中,患得患失。

    二、PPP路在何方

    不管PPP推進過程中如何困難,經過幾年的推行,政府和社會資本平等合作的理念已經深入人心,而《政府工作報告》中也提出“健全市場化投融資機制,支持民營企業平等參與。要優選項目,不留后遺癥,讓投資持續發揮效益。”而PPP模式是經過市場檢驗的可選擇的方式中一種優選的模式,下一步PPP的路在何方,我認為:

    1.PPP依舊是政府投融資優選的一種方式

    PPP模式作為一種舶來品,合作模式的引入,對政府的投融資決策體制,都帶來了較大的影響,雖然在推進過程中存在種種不盡如人意的地方,如項目落地慢、落地難等問題,但是也正是因為落地慢,經過政府和社會資本方的雙方博弈,減少項目投資的盲目性,降低了政府的投資決策風險,如筆者從事的某水務一體化項目,由于政府前期工作不足,可研擬新建日處理3萬噸/日的水廠,但社會資本進入后,經過對水廠用戶用水量調查,并對來水的水資源進行充分論證后,新建3萬噸/日水廠的來水水源是難以滿足的,如按原有規模建設,將會造成項目的極大浪費,因此將規模變更為日處理2萬噸/日,有效規避了投資風險,造成損失。

    2.PPP項目的推進,亟需政策松綁

    PPP經過幾年的推進,有了很多成熟的經驗,也總結了很多教訓,在目前“戰役情、保增長”的大形勢下,既需要專項債資金的引入,支持新基建的建設,也需要引入社會資本方,發揮社會資本方專業技術力量和運營成本的優勢,優化投融資體制改革,因此需要政策進一步的松綁,從項目篩選、項目入庫、項目績效考核等方面進一步為項目松綁,加快PPP項目推進落地的速度,使PPP能夠助推新基建的建設。

    3.PPP模式的推廣,亟需政策助力

    PPP在推進過程中出現的困難和難點,需要出臺新的政策,給予解決,如PPP融資難、融資貴的問題,既然專項債可以作為項目資本金,那么PPP項目的資本金是否也可以松綁,發揮資金的桿桿撬動作用;專項債和PPP相結合的問題,既發揮專項債成本低的優勢,又借助PPP模式解決技術優勢、運營優勢,實現1+1>2的目的,這些都需要目前政策方面對PPP進行助力,才有助于PPP優勢的發揮。

    4.PPP模式的推進,需要回歸初心

    PPP模式推行幾年來,出現了這樣那樣的問題,歸根結底,很多問題不是PPP模式的問題,而是我們賦予了PPP模式本身很多不該承載的東西,PPP模式只是政府投融資建設公共基礎設施和提供公共服務的一種模式,不是一種模式能包打天下,因此在PPP模式推進中,應按照科學發展觀,做好項目科學籌劃,應P才P,科學決策,不千軍萬馬齊奔3P,回歸PPP的初心,PPP才能發展長遠。

    5.PPP模式的實施,亟待建立中國式規范

    中國目前已經成為了PPP模式最大的市場,而我們目前所采取的的模式規范,更多地引入外部的成果,如財政承受能力論證、物有所值評價,但在幾年的實施過程中,效果如何,仁者見仁智者見智,引來不少非議,因此需要總結我們在項目過程中積累的數據,建立中國式的項目評審分析規范,有利于科學合理的采用PPP模式,降低對PPP模式的誤解。同時PPP模式實施過程中,需要進一步建立與PPP相關的配套政策,實現項目的“投融管退”的良性循環,比如PPP項目的Reits機制、ABS機制,實現PPP與資本市場的有效銜接,資本市場能夠為PPP項目提供不竭的資本,這些都需要結合中國特色的資本市場,建立中國的PPP規范。

    三、建議

    PPP發展到今天,不是PPP選擇了中國,而是中國選擇了PPP,作為目前世界上最大規模和體量的PPP市場,我們更需凝神靜氣,總結PPP發展幾年來的得與失,既不一棒子打死,認為PPP模式已經走上死胡同,已經失去生命力,也不能盲目樂觀,認為PPP依舊會煥發第二春,如從前一樣火熱,需要客觀理性分析,從政策制定、政策導向、項目參與方、綜合施策,PPP才能邁向規范實施的康莊之路。

  • 關鍵詞:

    責任編輯:中國PPP門戶網

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