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PPP項目公司如何設置一票否決權?

  • 作者簡介:宋韜,中國注冊會計師CPA,湖南省財政廳、發改委政府與社會資本合作專家庫成員 

    一、淵源

    “一票否決權”指在投票選舉或表決中,只要有一張反對票,被表決的內容就會被否定。具體到ppp項目公司中,是指在股東會、董事會或監事會對某些特定事項的表決時,只要享有“一票否決權”的主體投反對票,則該決議事項將不能通過,而不管其他主體反對或贊成。

    一票否決權最早可以追溯到古羅馬時期,古羅馬賦予兩個執政官擁有彼此否決對方的權力,所以他們對于一切重要的民政事務必須共同行動。早期國家政治中一票否決權源于互相制衡的思想,現代國際組織中也廣泛采用,其中最著名的實例就是聯合國各常任理事國所享有的一票否決權。一票否決權從政治領域向經濟領域滲透,源于在現代公司治理結構中股東及各利益相關方間權利制衡的需要。

    二、設定“一票否決權”的必要性

    ppp模式中政府既是合作者又是監管者,PPP項目公司中政府方的一票否決權體現了政府方監督的角色?!禤PP項目合同指南(試行)》中,規定政府方持股比例不得高于50%,且不具有實際控制權和管理權。PPP項目公司一般采取有限公司的形式,社會資本方通常處于控股的地位;而政府方僅持有少部分股權,可以參與項目公司的正常經營管理,但難以影響項目公司的決策。一旦社會資本方為追求利潤而作出損害公共利益的決策或行為,政府方難以通過行使股權的方式有效制止。因而,出于維護公共利益的考量,有必要為政府方委派的股東代表或董事設置一票否決權。一票否決權的設置,把政府監管職能延伸至PPP項目的股東會或董事會中,將政府方承擔的公共利益與社會資本尋求的經濟利益放在PPP項目公司內部博弈,避免PPP項目公司做出損害公共利益的決策。

    三、“一票否決權”的實現方式

    在PPP項目公司中,政府方的一票否決權可以通過以下幾種方式實現。1、股東會我國《公司法》第42條規定,“股東會會議由股東按照出資比例行使表決權;但是,公司章程另有規定的除外。”第43條規定,“股東會的議事方式和表決程序,除本法有規定的外,由公司章程規定。股東會會議作出修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議,以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議,必須經代表三分之二以上表決權的股東通過”。由于股東會表決是依據股東的表決權比例,因此PPP項目公司中政府方投資代表“一票否決權”是通過間接方式實現的,如在PPP合作協議中雙方約定,對于特別重大事項(涉及到民生保障、社會穩定且影響公眾利益、公共安全、項目公司股權變動等)由全體股東一致通過。以實現政府方的一票否決權。2、董事會我國《公司法》第48條規定,“董事會的議事方式和表決程序,除本法有規定的外,由公司章程規定。董事會應當對所議事項的決定作成會議記錄,出席會議的董事應當在會議記錄上簽。董事會決議的表決,實行一人一票。”從以上規定可以看出,我國公司法對于有限責任公司董事會的議事方式和表決程序,未做具體規定,公司可以就董事會的議事方式和表決程序通過公司章程加以約定。因此,董事會的決議機制為一人一票,PPP項目公司可以通過章程規定部分董事對董事會決議享有“一票否決權”。由于PPP項目公司是為實現特殊目的而成立的,PPP項目公司董事會成員要由重大利益相關方組成,而不僅僅是資本出資方,其中就應包括代表公眾利益的實施機構代表。這是董事會成員結構與股東會不同的的一個方面。3、監事會PPP項目公司政府方一票否決權主要體現在股東會和董事會中,監事會的一票否決權不在本文討論范圍之內。站在政府方和社會資本方的角度上看,對于“一票否決權”雙方立場是矛盾的。政府方面為保護公共利益,保持PPP項目的公共服務和公益屬性,克服社會資本方的逐利性,需要對PPP項目公司實施有效的監管。而社會資本擔心政府方濫用該項權利,以“一票否決權”的形式干擾項目公司正常經營管理,不利于PPP模式的順利運行。應該說這兩種情況都是可能發生的,因此對于政府方“一票否決權”的設立和實施上要有科學合理的安排。

    四、“一票否決權”的落實

    在PPP實踐中,不少PPP項目公司把政府方一票否決權設置在股東會中,筆者認為這種做法不利于政府方對于PPP項目公司的監管,主要體現在以下幾個方面:1、股東利益趨同。在PPP項目公司股東會中,代表政府方出資的是各級政府平臺公司,目前平臺公司面臨的最重要任務是業務轉型和化解債務,未來的發展方向是市場化轉型,也就是說今后的平臺公司與社會資本存在利益趨同,平臺公司能否站在公眾利益的角度上承擔起對PPP項目監管責任,缺乏內在驅動力。2、決策效率降低。根據《公司法》第三十七條、第四十六條,有限責任公司股東會的職責是審議批準董事會報告,批準決議有關公司經營的重大事項;董事會的職責是制定有關公司重大事項的方案,執行股東會的決議。股東會是公司治理中最后一道關口,如果一個經營方案層層闖關,到了股東會階段才被否決,反過來說明公司在決策效率上不高。3、存在監管失效的風險。有關方面將重大經營方案繞過PPP項目公司董事會,直接提交到股東會表決。在PPP項目公司股東利益趨同的情況下,全體股東如果單純從經濟利益角度出發,忽視對公共利益的保護,存在政府方“一票否決制”形同虛設的風險。那么,股東會還是董事會,一票否決權設置在哪個層面好?結合以上論述,結論應是設在董事會層面上更合理。首先將政府方一票否決權的實施主體,賦予PPP項目的實施機構,通過政府方派出董事去實現,要好于由走向市場化的平臺公司以PPP項目公司股東的身份去實現。其次,如果PPP項目公司的某項決策確實存在不利于民生保障、社會穩定且影響公眾利益、公共安全內容需要政府方動用一票否決權,在董事會層面一票否決,會使公司治理更有效率。再次應注意重大決策的制定流程,明確哪些經營決策是應先由董事會通過后再提交股東會表決,避免有些事項不經董事會直接由股東會表決。哪些事項是有關重大公眾利益的,可以用例舉法也可以概括法,由政府方和社會資本協商確定。

    五、應用

    厘清了這些問題,可以在PPP模式實施當中進一步延伸拓展。

    1、雙重否決與0否決。由于PPP項目公司在股東會和董事會的否決權的行使主體不同,可以在股東會的政府方出資代表和董事會政府方派出董事同時設立一票否決權。同理,如果在股東會和董事會兩個層面上政府方均沒有一票否決權,則意味著政府對PPP項目公司的監管存在缺陷。

    2、政府方不出資的PPP項目。PPP項目公司政府方出資比例可以為0,政府方無法在股東會享有投票表決權,這樣的PPP項目公司政府方“一票否決權”可通過董事會代表行使,而不受出資與否的限制。

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    責任編輯:中國PPP門戶網

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