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PPP項目移交的稅費誰承擔?

  • 摘 要

    ppp項目合作期一般較長,移交作為PPP項目全生命周期的最后一個環節,在目前PPP項目前期設計中未充分重視。

    在當前的PPP項目實際操作中,政府和社會資本對于合同的可執行性愈加重視,不時會有社會資本或實施機構對于移交環節的稅費產生疑問。今天我們就來探討一下PPP項目移交時,稅費誰承擔?

     

    文 | 黎子晨 磚濟咨詢高級經理

     

    根據《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金函〔2016〕47號)、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)基礎設施和公用事業特許經營管理辦法(發改等6部委25號令)等文件,PPP項目合作期限“原則上不低于10年”、通常“最長不超過30年”、“對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況,約定超過前款規定的特許經營期限”。PPP項目合作期一般較長,移交作為項目的最后一個環節,在目前PPP項目前期設計中未充分重視。

    在當前的PPP項目實際操作中,政府和社會資本對于合同的可執行性愈加重視,不時會有社會資本或實施機構對于移交環節的稅費產生疑問。今天我們就來探討一下PPP項目移交時,稅費誰承擔?

    一、移交為什么會產生稅費?

    根據PPP項目全生命周期的環節劃分,項目識別、準備和采購環節涉及的稅費不多,對項目參與方影響較小,項目執行和移交階段則會有較大可能產生稅費。

    財政部《PPP項目合同指南(試行)》提出:“項目移交通常是指在項目合作期限結束或者項目合同提前終止后,項目公司將全部項目設施及相關權益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構”。

    移交范圍通常包括:“項目設施;項目土地使用權及項目用地相關的其他權利;與項目設施相關的設備、機器、裝置、零部件、備品備件以及其他動產;項目實施相關人員;運營維護項目設施所要求的技術和技術信息;與項目設施有關的手冊、圖紙、文件和資料(書面文件和電子文檔);移交項目所需的其他文件”。在前述移交內容中,項目土地使用權及項目用地相關的其他權利的移交時可能會引起較大的稅費支出,這也是實操過程中社會資本方較為關注的問題。

    與一般投資項目無異,PPP項目實施過程中需要按照國家相關稅收政策繳納稅費。有業內人士認為,PPP項目大多為基礎設施項目,具有一定的公共產品屬性,與一般投資項目可通過市場經濟獲得回報的屬性不同,國家可通過稅收優惠政策支持PPP項目的發展,較大程度的調動社會資本方參與積極性。由于目前PPP項目稅費方面的政策仍不明確,項目公司可能會在項目全生命周期面臨產生重復稅收成本、可行性缺口補助作為收入需要交納增值稅等問題。

    二、移交會產生什么稅費?

    根據不同的PPP項目分類、具體PPP前期設計或資產處理方式的不同,移交過程中產生的稅費也不一樣。

    項目建設土地使用權由政府劃撥給項目實施機構或其指定的國資公司,由實施機構或其指定的國資公司無償提供給項目公司使用。項目建成后,資產權屬仍在實施機構名下。這種情況下,PPP項目公司僅獲得項目土地的使用權以及項目資產的經營權,在移交的時候并不涉及所有權屬的變更,因此不產生移交稅費,不作稅務處理。這種也是目前市場上較為常見的方式,既方便實施機構對項目資產進行相關處理,也節省了所有權流轉產生不必要的稅費。

    與之相對應的是TOT形式實施的PPP項目。根據財金〔2014〕113號:“轉讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司,并由其負責運營、維護和用戶服務,合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年”。從這個定義可知,TOT項目中必定會產生資產所有權的有償轉移,需要交納的稅種包括增值稅、企業所得稅、契稅、印花稅、土地增值稅及其他附加稅。

    也有其他觀點指出項目資產權屬屬于項目公司的情況下,由于PPP項目為基礎設施或公共服務類項目,具有公益屬性。根據《財政部、國家稅務總局關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》(財稅〔2016〕36號)第十四條(二):“單位或者個人向其他單位或者個人無償轉讓無形資產或者不動產,但用于公益事業或者以社會公眾為對象的”不視為銷售服務、無形資產或者不動產。從這個角度理解,PPP項目可免征增值稅,但具體應從項目實際合作內容及公益屬性等方面進行分析處理。

    由此可見,項目移交階段是否產生稅費關鍵在于是否存在資產權屬的轉移。在項目實操過程中,由于國家稅法并未對PPP項目另行出臺相關處理規定,項目參與各方在這個問題上存在較大爭議。

    三、移交稅費誰承擔?

    根據財政部《PPP項目合同指南(試行)》:“關于移交相關費用的承擔,通常取決于雙方的談判結果,常見的做法包括:

    1、由項目公司承擔移交手續的相關費用(這是比較常見的一種安排,而且辦理移交手續的相關費用也會在項目的財務安排中予以預先考慮);

    2、由政府方和項目公司共同承擔移交手續的相關費用

    3、如果因為一方違約事件導致項目終止而需要提前移交,可以約定由違約方來承擔移交費用。

    其中,在招投標時預計稅費的一定變動范圍內,由項目公司承擔移交手續的相關費用的做法較為常見,其原因主要是激勵社會資本方在項目長期經營管理中,優化資產經營管理手段,合理避稅,不額外增加政府方成本。同時對于具有一定經營屬性的PPP項目,這種做法可以鼓勵項目公司通過市場經濟及自身運營創造收益,覆蓋稅費成本,提高市場機制配置資源效率,減少政府對市場的干預。

    筆者認為稅費成本由項目公司承擔的做法,需要基于實施機構及第三方咨詢單位對項目資產移交稅費有較為準確的評估,這樣才能確保不過高預估投資風險,保證社會資本預期可獲得合理投資收益。一定程度的減稅或稅收優惠可促進社會資本參與基礎設施項目建設的積極性,提高公共產品供給效率。如果在考慮項目投資回報時,移交費用并未考慮在內,基于公平和保證項目合理收益的角度,產生稅費可經雙方協商后由政府方承擔或共同承擔。

    四、結論

    由于我國現有產權交易制度、稅收政策等尚無法與PPP實際操作完全匹配,相關規定政策不明確,目前實操中移交稅費的承擔取決于雙方的談判結果。移交作為PPP項目全生命周期的最后一個環節,在前期設計時容易被忽略,涉及相關稅費的處理較為模糊。而根據筆者在實操中的觀察,稅費成本往往占交易成本的相當比例,應引起合作雙方的重視并提前考慮。

    隨著大家對PPP項目的理解漸漸加深,PPP項目操作流程的日益規范,國家稅務部門應盡快針對PPP項目的稅務處理制定政策,引導PPP項目的規范實施,有利于促進PPP項目的蓬勃發展。

     

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP移交,PPP稅費

    責任編輯:中國PPP門戶網

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