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2018年上半年國家PPP政策觀察(二)

  • (二)防控風險類

    黨的十九大要求,“深化金融體制改革,增強金融服務實體經濟能力,提高直接融資比重,促進多層次資本市場健康發展……健全金融監管體系,守住不發生系統性金融風險的底線”。十三五綱要提出“實施宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”。上文也已經指出,2018年《政府工作報告》延續了2017年政府工作的思路,總基調是堅持穩中求進,高質量發展是要求,并特別強調了要取得“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”三個領域攻堅戰的扎實進展。積極的財政政策取向不變,要聚力增效;穩健的貨幣政策保持中性,要松緊適度。因此,對風險的防控,包括對系統性金融風險的防控、對地方債風險防控、對外債的防控都體現在相關主要職能部門即財政部、發改委、一行二會等的文件政策中。ppp模式如果不規范開展可能會形成地方隱性債務風險。土地的一級開發由于并無運營內容的,且土地儲備資金的用處因為《土地儲備資金財務管理辦法》的出臺有了明確的限制,PPP模式是不能運用在單純的土地一級開發中的。降杠桿、規范舉債要堵后門,也要開明渠,因此相關部門每一年都會有關于地方債、專項債、債轉股、資產管理產品這些融資工具的文件。在這些文件中,都會毫無例外的發現,政策制定部門對風險防控的強調。一個具體的ppp項目無論未來可能用到哪種融資工具,也都必然要遵守這些政策的要求,做好風險防控工作。

    國務院及其辦公廳文件

    1、4月10日,國務院辦公廳印發《關于全面推進金融業綜合統計工作的意見》

    《意見》指出,金融業綜合統計是國家金融基礎設施現代化的重要組成部分。全面推進金融業綜合統計是有效監測金融服務實體經濟成效、提高服務效率的關鍵信息基礎,是前瞻性防范化解系統性金融風險、維護金融穩定的迫切需要,是全面深化金融體制改革、建立現代金融體系的重要舉措。提出了七個任務,要求實現金融統計全覆蓋。

    財政部文件及其與發改委等其他部門聯合印發的文件

    1、1月17日,關于印發《土地儲備資金財務管理辦法》的通知 財綜〔2018〕8號

    《土地儲備資金財務管理辦法》是2017年年底印發的《土地儲備管理辦法》(國土資規【2017】17號)的配套文件,也是2016年印發的《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜【2016】4號)的精神的延申?!锻恋貎滟Y金財務管理辦法》通過明確了土地儲備資金來源,堵死了通過土地抵押、政府擔保、城投債等模式增加地方政府隱性債務風險的暗道。PPP業內人士一直關注土地儲備資金的相關文件原因在于土地一級開發是否可以采用PPP模式的疑問,以及因此產生的相關資金的來源問題。從4號文到《土地儲備資金財務管理辦法》都明確了土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金,應當嚴格按照規定納入政府性基金預算,從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排,不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券解決。建設單位不得擔任土地一級開發過程中的融資主體。土地儲備資金的使用范圍也是得到了嚴格限制:只能用于征地拆遷、前期土地開發、配套費用、財務費用等方面。

    2、1月19日,關于市場化銀行債權轉股權實施中有關具體政策問題的通知(發改財金〔2018〕152號)

    該通知意在切實解決市場化銀行債權轉股權(以下簡稱市場化債轉股)工作中遇到的具體問題和困難。債轉股曾經在上世紀末救活過一批負債率高的國有企業,因此,債轉股并不是新生事物。此輪債轉股也與降低企業杠桿率有關?!锻ㄖ访鞔_,允許采用股債結合的綜合性方案降低企業杠桿率;允許實施機構發起設立私募股權投資基金開展市場化債轉股;規范實施機構以發股還債模式開展市場化債轉股;支持各類所有制企業開展市場化債轉股;允許將除銀行債權外的其他類型債權納入轉股債權范圍;以及允許實施機構受讓各種質量分級類型債等等。

    3、2月8日,國家發展改革委辦公廳 財政部辦公廳關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知(發改辦財金【2018】194號)

    該通知旨在進一步發揮企業債券直接融資功能,增強金融服務實體經濟能力,堅決打好防范化解重大風險攻堅戰,嚴格防范地方債務風險,堅決遏制地方政府隱性債務增量。通知第六點針對PPP項目發行債券融資作了規定:規范以政府和社會資本合作(PPP)項目發行債券融資。嚴格PPP模式適用范圍,審慎評估政府付費類PPP項目、可行性缺口補助PPP項目發債風險,嚴禁采用PPP模式違法違規或變相舉債融資。

    在2017年的政策觀察報告里,我們提到了《國家發展改革委辦公廳關于印發<政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發行指引>的通知》(發改辦財金【2017】730號),并將其作為“政策開路,為社會資本方和項目公司提供多種融資渠道”這一類的政策之一。政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券(以下簡稱“PPP項目專項債券”)是指,由PPP項目公司或社會資本方發行,募集資金主要用于以特許經營、購買服務等PPP形式開展項目建設、運營的企業債券?,F階段支持重點為:能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等傳統基礎設施和公共服務領域的項目。事實上,PPP項目專項債是一種企業債券,它可以不受社會資本方自身條件的限制,但是PPP項目產生未來的現金流能力卻對于它的發行至關重要。由于國家政策已經倡導的是審慎開展政府付費項目,因為此類項目政府財政負擔較重。因此,在發改辦財金【2018】194號里才會著重強調“嚴格PPP模式適用范圍,審慎評估政府付費類PPP項目、可行性缺口補助PPP項目發債風險,嚴禁采用PPP模式違法違規或變相舉債融資。”由此也可見,在2018年這樣一個承上啟下的重要年份,國家政策對風險防范的極端重視。企業債券被視為PPP項目社會資本一種融資渠道在2018年已不是開風氣之先的政策。但是7月18日, “廣州珠江實業集團有限公司發行的10.2億元社會領域產業政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券” 成為國內首支PPP項目專項債,引起了廣泛的關注。PPP的多渠道融資期待有更多成功案例。

    4、3月1日,《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》(財預〔2018〕28號)

    《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》(財預〔2018〕28號)總則中闡述了三項目的:一是規范棚戶區改造融資行為,遏制地方隱性債務增量;二是探索建立棚戶區改造專項債券與項目資產、收益相對應的制度;三是規范適度舉債改善群眾住房條件。這“三個目的”背后所影射的正是我國棚改過程中存在的三個問題:一是過去各地有將其他項目包裝成“棚改”項目變相融資行為,增加地方隱性債務風險;二是我國2018年至2020年要打完1500萬套棚改房的攻堅戰;三是隨著城鎮化住宅質量需求提高,棚改任務加劇,地方政府棚改資金壓力也在變大。

    2014年之前,全國各地棚改主要還是采用 “政府主導,市場運作”模式(包括PPP模式),但限于債務壓力,此種方式難以繼續。同時,由于棚改項目周期長、回報率低,社會資本參與意愿同樣不高,因此我國棚改工程推進緩慢。并且,目前的棚戶區多處于城市邊緣地帶,商業開發價值較低,由于財政資金投入不足,大部分棚改項目需要通過信貸來籌措資金。尷尬的是很多棚改項目無法達到信貸要求。棚改專項債也因此被給予了希望。

    該辦法定義了棚戶區改造與棚戶區改造專項債券,對完成3年棚改攻堅戰,從多個方面予以保障和支持,指出償債資金來源包括兩個部分,一是對應土地出讓收入,這部分資金納入政府性基金預算管理;二是棚改項目配套商業項目的銷售、租賃等專項收入。

    2018年6月20日,天津市紅橋區棚戶區改造專項債券(一期)成功發行,標志著自28號文發出以來,全國首單棚改專項債正式落地。

    5、3月26日,關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知(財預〔2018〕34號)

    財政部作為PPP項目的主要管理部門之一,其基本職能有一項就是“擬訂和執行政府國內債務管理的制度和政策,編制國債余額限額計劃,依法制定地方政府性債務管理制度和辦法,防范財政風險。”[1]因此,財政部針對政府債務管理專門發文本就是執行行政管理職能的常規行政行為。2014年,我國修訂了《預算法》,國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發【2014】43號),讓我國的財稅、預算制度改革進入了新階段。此時,PPP項目也已經開始自上而下的推廣。然而,PPP項目在推進的過程中卻因為一些不規范項目加劇了政府隱性債務風險。財政部開明渠堵暗道,已經就此問題發布了不少相關文件,比如財預【2016】5號、財辦【2016】94號、財預〔2017〕87號、財預【2017】89號文等?!蛾P于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》(財預〔2018〕34號)是進入新年后,財政部為落實中央、國務院精神而印發的新年新政策。34號文主要強調的是:依法規范地方政府債務限額管理和預算管理;及時完成存量地方政府債務置換工作;著力加強債務風險監測和防范;進一步強化地方政府性債券管理。

    6、4月24日,關于推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見(發改基礎【2018】514號)

    該指導意見提出在堅持穩中求進工作總基調,按照高質量發展要求,嚴控金融和地方政府債務風險,遵循城鎮化發展規律等原則的前提下,對城市建設高鐵周邊區域提出了要求。

    7、5月11日,國家發展改革委 財政部關于完善市場約束機制嚴格防范外債風險和地方債務風險的通知(發改外資【2018】706號)

    國家發改委在其官方解讀中說明了該《通知》的發文背景,指出部分企業尤其是房地產、地方政府融資平臺等企業在自身實力有限的情況下,有不符合償付能力的外債申請行為,形成了風險隱患。該《通知》提出一是著力支持綜合經濟實力強、國際化經營水平高、風險防控機制健全的大型企業赴境外市場化融資;二是要求擬舉借外債企業具有完善的公司治理結構、管理決策機制和財務管理制度,實現實體化運營,同時企業要加強外債的“借、用、還”全過程管理;三是鼓勵企業外債募集資金重點用于支持創新發展、綠色發展、新興產業、高端制造業以及“一帶一路”建設和國際產能合作等;四是規范擬舉借企業外債信息的披露。在相關文件中,要明確舉借債務由發債企業作為獨立法人負責償還;五是引導擬舉借外債企業關注外匯市場變化,靈活運用金融產品,合理持有外匯頭寸,有效防控外債風險;六是加強事中事后監管和對違規發債企業、中介機構等主體及其主要負責人的問責力度,實施跨部門聯合懲戒,及時公開通報,并限制相關責任主體新申請或參與外債備案登記工作。

    一行二會相關文件

    1、4月28日,中國人民銀行 中國銀行保險監督管理委員會 中國證券監督管理委員會 國家外匯管理局聯合發布《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》(以下簡稱為《資管意見》)靴子落地。

    最終稿和此前的征求意見稿相比略微溫和,但對于PPP融資影響最大的條款,最終落地的版本和征求意見稿之間并無差別?!顿Y管意見》與92號文一起令名股實債、小股大債的模式走向末路?!顿Y管意見》第四條規定,“資產管理產品按照投資性質的不同,分為固定收益類產品、權益類產品、商品及金融衍生品類產品和混合類產品。固定收益類產品投資于存款、債券等債權類資產的比例不低于80%,權益類產品投資于股票、未上市企業股權等權益類資產的比例不低于80%,商品及金融衍生品類產品投資于商品及金融衍生品的比例不低于80%,混合類產品投資于債權類資產、權益類資產、商品及金融衍生品類資產且任一資產的投資比例未達到前三類產品標準。”第十五條規定,“金融機構應當做到每只資產管理產品的資金單獨管理、單獨建賬、單獨核算,不得開展或者參與具有滾動發行、集合運作、分離定價特征的資金池業務。……資產管理產品直接或者間接投資于未上市企業股權及其受(收)益權的,應當為封閉式資產管理產品,并明確股權及其受(收)益權的退出安排。未上市企業股權及其受(收)益權的退出日不得晚于封閉式資產管理產品的到期日。……”禁止資金池及期限錯配的該條規定直接導致PPP項目融資中常見的操作方式無法再實行?!顿Y管意見》中關于打破剛性兌付、杠桿比例限制、禁止多重嵌套的規定都對包括PPP融資在內的整個社會資本的融資情況產生重大影響。資管業務屬于金融機構的表外業務,理應由投資者自擔風險。銀行如果對投資者剛性兌付,等于承擔了投資者應當承擔的風險,完全背離了理財的本質??刂聘軛U比例是為了控制資管產品的泡沫,降低系統性金融風險;對多層嵌套資管產品投向私募基金的限制,直接將之前常用“銀行理財產品—信托或資管通道—私募基金”的投資套路堵死?!顿Y管意見》不僅是對影子銀行的有力監管,與其他針對PPP的監管文件一起對PPP項目產生了重大影響。PPP項目的融資難問題形成的困擾始終難以紓解。建緯PPP中心在《2017年中國PPP政策觀察報告》中已經對當時還是由一行三會聯合印發的征求意見稿作了分析。因此,在這里不再完全展開論述。

    2、6月1日,中國銀行保險監督管理委員會關于印發《銀行業金融機構聯合授信管理辦法(試行)的通知》(銀保監發[2018]24號)

    辦法適用對象為債權人數量多、債務規模大、外部風險影響廣的大中型企業,依據在銀行業的融資余額和債權銀行業金融機構數量兩個指標,《辦法》確定了應建立聯合授信機制的企業范圍。對PPP社會資本的融資將有所影響。

    ? 在3家以上銀行業金融機構有融資余額,且融資余額合計在50億元以上的企業,銀行業金融機構應建立聯合授信機制。

    ? 對在3家以上的銀行業金融機構有融資余額,且融資余額合計在20~50億元之間的企業,銀行業金融機構可自愿建立聯合授信機制。

    3、6月29日,金融資產投資公司管理辦法(試行)(中國銀行保險監督管理委員會2018年第4號)

    金融資產投資公司作為銀行發起設立的債轉股實施機構,是一類新型實施機構。為使此類機構有法可循,確保其規范開展債轉股業務,提高債轉股效率,同時有效防范金融風險,真實降低企業杠桿率,銀保監會特制定本《辦法》?!掇k法》一是強調債轉股必須遵循市場化、法治化原則;二是明確金融資產投資公司設立、變更與終止要求;三是明確要求突出開展債轉股及其配套業務,在鼓勵“收債轉股”的同時,允許通過多種模式開展債轉股業務;四是強調全面風險管理和風險隔離,要求金融資產投資公司和對其控股或者參股的商業銀行之間建立“防火墻”;五是強化監管部門事中事后監管職責。債轉股是負債過高的企業解決債務問題的一種辦法,但是對于PPP項目來說,普遍設置有股權鎖定期,債轉股對PPP項目公司的意義目前看來并不大。債轉股的意義在于防范金融風險,降低企業杠桿率。

    另外,值得關注的是該辦法的發文單位是中國銀行保險監督管理委員會,是國務院機構重組之后誕生的新的國務院直屬事業單位,中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會不再保留。


    [1] 《中華人民共和國財政部主要職能》,載于中央人民政府網站,http://www.gov.cn/fuwu/2014-02/22/content_2618673.htm

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP政策

    責任編輯:中國PPP門戶網

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