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2018年上半年國家PPP政策觀察(一)

  •  2018年是改革開放40周年、“貫徹落實十九大精神的開局之年”、我國“十三五”綱要承上啟下的一年?!吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年(2016—2020年)規劃綱要》,是根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》編制的,主要闡明國家戰略意圖,明確經濟社會發展宏偉目標、主要任務和重大舉措,是市場主體的行為導向,是政府履行職責的重要依據。因此,各個部委規范政府與社會資本合作模式(PPP)的政策必然也應該是符合“十三五”規劃綱要精神的。無論是國務院、財政部、發改,還是一行二會等部委,其政策是出于履行行政機關的行政管理職責,結合實際,并且以“十三五”規劃為重要依據而做出的。

    供給側結構性改革是十三五期間我國經濟發展的主線,是所有國家部委政策不可偏離的脈絡。而在推進這個主線改革過程中,宏觀政策的穩字無疑又是核心。

    政府與社會資本合作當然是被明確寫進“十三五”規劃綱要(以下簡稱為綱要)里的。綱要第十七章第四節“深化投融資體制改革”、 第六十一章“增加服務供給”第三節都明確提到了對政府與社會資本合作模式(PPP)的提倡。

    貫穿在十三五綱要中的“穩”的宏觀基調,決定了我國政府與社會資本合作的基調必然也是“穩”。行穩才能致遠!穩決定了必然有扶持政策,有監管政策,對于偏離正軌的不合規ppp項目必然要監管、整改、清理。有興趣的讀者可以查看《2017年中國PPP政策觀察報告》對綱要作更詳細的了解,此處不多贅述。

    2018年上半年國家PPP政策觀察

     

    一、2018年政府工作報告

    2018年工作的總基調是堅持穩中求進,高質量發展是要求,并特別強調了要取得“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”三個領域攻堅戰的扎實進展。積極的財政政策取向不變,要聚力增效;穩健的貨幣政策保持中性,要松緊適度。

    《國務院關于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》(國發〔2018〕9號)(以下簡稱為《分工意見》)對政府工作報告內容作了詳細的落實,由于其已經涵蓋了政府工作報告的重要內容,并且將工作落實與具體的部委明確關聯;因此,本報告直接選擇了該份意見作為分析闡述對象?!斗止ひ庖姟分赋隽?018年工作的總基調是堅持穩中求進,高質量發展是要求,并特別強調了要取得“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”三個領域攻堅戰的扎實進展。并且,清晰的表述:積極的財政政策取向不變,要聚力增效;穩健的貨幣政策保持中性,要松緊適度。

    在這份落實政府工作分工的意見中,我們發現由于財政部、發改委本身是國務院非常重要的主要職能部門,因此,絕大多數領域的分工里都可以看到這兩個部門的身影。但是正如分工意見提出的,值得注意和強調的是,“打好防范化解重大風險”這一被列在首位的攻堅任務的牽頭部門就是財政部,國家發展改革委、人民銀行、審計署、中國銀行保險監督管理委員會、證監會等按職責分工負責。在這份工作分工意見中,財政部作為牽頭單位負責的還有“積極的財政政策”、“財稅體制改革”,落實“穩健的貨幣政策保持中性”政策的主要部門前三個是人民銀行、國家發展改革委、財政部。而國家發展改革委(以下簡稱為國家發改委)在“支持民營企業發展”這個工作領域是首要牽頭部門。國家的各項工作落實既要有主要的負責部門,往往又需要部門之間的協作。正如分工意見的表述:“對涉及跨領域、多部門參與的工作,牽頭部門要發揮主導作用,積極溝通協調,協辦部門要密切配合,共同推動,切實履職盡責,提高工作針對性和實效性。”這是觀察國家政策環境以及PPP半年來的政策應該注意到的,發文的部門往往是牽頭的部門,而落實一個文件政策往往是需要多個部門協同的。

    由于《分工意見》全面詳細,閱讀了它便宏觀的把握了開展PPP項目全年的政策環境和政府工作的重心所在。

    另外,在《分工意見》中,我們看到“新的機構成立后,在其職責調整到位之前,各有關部門要繼續按照原職責規定做好各項工作;職責調整到位后,要依據新的職責及時交接,做好重點工作”的表述。因此,我們有必要交代一下2018年國務院發生的令人矚目的國家部委重組。3月17日,十三屆全國人大一次會議第五次全體大會表決通過國務院機構改革方案。機構改革后,國務院正部級機構減少8個,副部級機構減少7個。在機構調整中,PPP人應該尤其注意到的是“組建中國銀行保險監督管理委員會”,不再保留中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會。再加上此前已經成立的國務院金融穩定發展委員會(金穩委),“一行一委二會”的新金融監管框架已然形成。銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管制度的職責,都劃入中國人民銀行。銀監會和保監會的合并,是符合重在攻堅、防范風險、服務實體經濟的主基調的。在當前混業經營的大資管背景下,這樣的監管框架顯然也是更有利于國家機關有效的對PPP融資進行穿透監管。

    由于國務院政府工作報告內容的極端重要性,因此將其安排在了報告的最前面。下面我們將按照歸類,以時間順序分析國務院、給部委員在今年上半年的主要相關政策。

    二、國務院與各部委政策分類觀察

    根據明樹數據的統計結果,自從2017年12月以來至8月24日,退庫的PPP項目累計已經達到5678項,項目對應的投資金額共計5.59萬億元。但是從“道PPP“公眾號公布的管理庫PPP項目總量看,2018年4月以來的第二季度,在庫數量是同比增長的。2018年,二季度管理庫環比一季度新增項目329個、投資額4,350億元。1-6月,管理庫新增項目612個、投資額1.2萬億元。截至2018年6月,管理庫累計項目數7,749個、投資額11.9萬億元。

    (圖片來自“道PPP”)

    明樹數據2018年6月全國PPP項目市場動態報告,截止到6月,全國PPP項目月度成交環比增長數量和金額總體是減少的,除了2018年2月至3月有一個微小的環比增長,自從4月,環比趨勢是遞減的。以全國PPP項目月度成交金額同比增長來看,2018年4月以來,成交金額同比也是減少的,但是1月至3月這個時間段,成交金額是與2017、2016相比,是同比增加的。3月31日是財政部PPP項目根據財辦金【2017】92號文劃定的清庫整改大限。也就是說,我們在數據圖上看到的圖像的變化清晰顯示了92號文對于PPP項目庫的威力。92號文不僅清理了不合規項目,也因為嚴格的政策監管,讓PPP項目的門檻比之前要高,減少了PPP行業魚龍混雜、以假亂真的亂象。

    僅以財政部前三批示范項目為例,我們就可以看出清庫對促進項目規范化產生的影響。根據財政部PPP中心發布的《前三批PPP示范項目整改情況通報》,被要求限期整改的89個前三批示范項目中已有77個按要求完成整改,完成率達86.5%;6個項目正在落實整改措施或優化整改方案。2個項目因程序不合規被調出示范項目名單。財政部將4個確定不再采用ppp模式或不符合PPP模式的示范項目清退出庫。因為財政部對PPP入庫條件的合規要求,建緯PPP中心也接到不少此類的咨詢服務,并實際開展了PPP項目整改咨詢服務。整改的談判過程與方案設計耗時耗力,國家對項目“狠抓規范管理”的狠抓力度是PPP人都有切身認知體會的。

    為了時間的明確性,本觀察囊括的是2018年1月1日起至2018年6月30日這半年內國務院、各部委以及地方政府印發的主要PPP相關政策。當然,事實上,我們對整個PPP行業政策和項目開展動態的觀察是建立于直至寫作本篇觀察報告的時刻所綜合了解到的所有信息。

    又考慮到PPP已經在我國進入到了規范發展的新階段。今年以來,在業界翹首盼望PPP條例出臺的同時,財政部、發改委也未再復現2016、2017年密集發文的“競賽”狀態。整體上,在當前以防范風險為首要攻堅戰的階段,在經歷了野蠻發展階段和規范清理之后,可以判斷在國家部委機關中,財政部是主導PPP項目的最主要職能部門。92號文是迄今為止最重磅的監管文件。2018年以來,即便是財政部,發文頻率以及文件的受關注度都不如以往。其他部門的發文頻率和對PPP從業人士的影響力又不及財政部。因此,在2018年的這個半年觀察報告中,我們對政策的宏觀歸類主要是以財政部PPP政策的指向為依據的。前文已經指出,每一個政策的落實都牽涉到不止一個部門,需要部門之間的協作。比如,防范政府隱性債務風險、降低企業杠桿等,在各個部門的政策中都有體現,因為這是國務院制定的基本國家政策精神。再比如,PPP的健康發展,也是需要其他部門比如農業、文化、旅游等有關部門對PPP模式的肯定和鼓勵。綜上,我們對黨中央、國務院以及各個部委的政策的歸類才采用了下文的四個歸類。

    (一) 規范管理類:

    2018年,PPP已經進入了規范期。經過了前兩年的野蠻生長,業內人士也稱PPP進入了平飛期。2017年,92號文、192號文以其嚴厲肅清了PPP市場的亂象,以至于在2018年上半年,回顧針對PPP的監管政策時,似乎只有關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知(財金【2018】23號)能讓業內人士嗅到監管的味道。資管新規由于正式印發的內容和2017年公開的征求意見稿在關鍵條款上差異很小,并且,嚴格說來,其并不是僅僅針對PPP項目的政策,而是更多的針對資管領域的典型問題,出于防范金融風險而制定的,因為并未列入規范管理這一類,而是列入了防控風險的類別。對于2018年來說,規范管理PPP的工作由于利空政策已經基本出盡,人們都在翹首期盼PPP條例的出臺了。規范管理的價值有多大?衡量之一的標準即是被清庫的項目后續的消化。規范管理本身并不是為了清庫,然而清庫卻是規范管理的必然結果。在《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金【2018】54號)中,文件提出“終止實施的,應當依據法律法規和合同約定,通過友好協商或法律救濟途徑妥善解決,切實維護各方合法權益。”友好協商意味著并不友好的談判,法律救濟途徑意味著耗時耗力而可能依然難以完全獲得支持的漫長訴訟。我們在這里提醒讀者,規范管理絕不是僅指政府方對項目的規范管理。社會資本應主動養成規范管理自身以及所參與的PPP項目的意識,必要時聘請第三方咨詢機構協助項目的合同管理。歸類于規范管理這一個類別的政策包括財政部對PPP項目庫本身的管理性文件,也包括其他與PPP項目合規性有較密切關系的文件。

     

    國務院及其辦公廳文件

    1、3月14日,國務院辦公廳發布《關于印發國務院2018年立法工作計劃的通知》(國辦發〔2018〕14號)

    發文機關:國務院辦公廳

    發布日期:2018年03月14日

    生效日期:2018.03.02

    時效性:現行有效

    文號:國辦發〔2018〕14號

    網址鏈接:http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/14/content_5274006.htm

    在該通知中,《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》(法制辦、發展改革委、財政部起草)被列入提請全國人大常委會審議的草案。業內人士期盼的PPP條例有望今年出臺。

     

     

    財政部文件

    1、3月28日,財政部發布《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金【2018】23號)

    發文機關:財政部

    發布日期:2018.03.28

    生效日期:2018.03.28

    時效性:現行有效

    文號:財金〔2018〕23號

    網址鏈接:http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/31/content_5278845.htm

    該通知是92號文以及資管新規后引起業界較大討論的一個文件。雖然財政部發文約束金融企業對外的投融資行為,本身的合法性引起了一些爭議,但是該文件依然對PPP融資產生了沖擊。92號文、資管新規嚴厲打擊的明股實債又被套上了一個緊箍咒。通知提出:【資本金審查】國有金融企業向參與地方建設的國有企業(含地方政府融資平臺公司)或PPP項目提供融資,應按照“穿透原則”加強資本金審查,確保融資主體的資本金來源合法合規,融資項目滿足規定的資本金比例要求。若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題,國有金融企業不得向其提供融資。23號文既是對PPP項目的合規性要求的強調,也是防范化解重大風險的有力措施。

    2、4月24日,財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金【2018】54號)

    發文機關:財政部

    發布日期:2018.04.24

    生效日期:2018.04.24

    時效性:現行有效

    文號:財金〔2018〕54號

    網址鏈接:http://jrs.mof.gov.cn/ppp/zcfbppp/201804/t20180427_2880110.html

    54號文對PPP項目庫的清理工作作了階段性的總結,并向外界公開了是哪些項目因何原因被清理出庫以及調出示范項目名單。對于因此而可能產生的糾紛卻沒有給出比較明確可行的建議辦法。只是提出:對于尚未啟動采購程序的項目,調整完善后擬再次采用PPP模式實施的,應當充分做好前期論證,按規定辦理入庫手續;無法繼續采用PPP模式實施的,應當終止實施或采取其他合規方式繼續推進。對于已進入采購程序或已落地實施的項目,應當針對核查發現的問題進行整改,做到合法合規;終止實施的,應當依據法律法規和合同約定,通過友好協商或法律救濟途徑妥善解決,切實維護各方合法權益。

    同時,54號文再次強調了應夯實項目前期工作、切實履行采購程序、嚴格審查簽約主體、杜絕違法違規現象、強化項目履約監管。夯實社會資本融資義務,密切跟蹤項目公司設立和融資到位情況。不得以債務性資金充當項目資本金,政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保。落實中長期財政規劃和年度預算安排,加強項目績效考核,落實按效付費機制等。54號文提出建立健全長效管理機制,包含了落實示范項目管理責任、強化示范項目動態管理、開展示范項目定期評估。

    54號文的內容安排顯示了國家對PPP清庫可能產生的后果的考量。整改繼續采用PPP模式或者不再采用PPP模式;終止實施的雙方的權利義務則需要視項目具體情況談判來重新安排。建緯所PPP中心已經擁有了此類幫助客戶進行項目整改與再談判的經驗,以幫助客戶爭取用代價最小的方式妥善解決被清庫的遺留問題。

    發改委文件

     

     

    3月27日,國家發展改革委發布《必須招標的工程項目規定》

    發文機關:國家發展和改革委員會

    發布日期:2018.03.27

    生效日期:2018.06.01

    時效性:現行有效

    文號:國家發展和改革委員會令第16號

    網址鏈接:http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbl/201803/t20180330_880945.html

    其縮小了必須招標項目的范圍、提高了必須招標項目的標準,但是由于PPP項目投資規模巨大,且多實行政府審批制,為了進行兩標并一標的操作,多進行公開招標,該規定對于PPP項目影響很小。

     

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP政策

    責任編輯:中國PPP門戶網

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