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規范發展形勢下基礎設施建設PPP項目融資渠道研究

  •  作者:黃衛根 馬世昌

    來源:人民論壇網

    轉自:ppp項目解讀

    摘要:

    ppp模式是基礎設施項目建設中一種重要的項目融資和管理模式,自2014年以來在國內被廣泛應用。然而,寬松的監管環境導致PPP模式在應用發展初期出現了一系列不規范行為。2017年以來相關部門陸續密集出臺了一系列監管政策,這在規范PPP模式發展的同時,也對PPP項目的融資產生了較大影響。本文概述了PPP模式的發展和監管現狀,總結了PPP模式在融資中存在的問題,提出了規范發展形勢下PPP模式的三種可行渠道,并提出了相關實施建議,以期為PPP模式規范發展提供理論參考。

    引言

    基礎設施項目建設具有投資金額大、建設運營周期長、全過程風險大等特點,在國際上被廣泛采用的公私合營PPP模式近年來逐漸應用于國內。截至2018年6月末,全國已累計公布中標PPP項目7738個、投資額112732億元,中國已成為全球最大的PPP市場。

    然而不得不正視的是,在PPP模式被大面積推廣的這三年多時間里,混入了大量并不符合規范要求、并不符合PPP模式特點的基礎設施建設項目,其以PPP之名、行變相舉債之實。甚至可以說,國內PPP模式在一定程度上呈現出了“運動式”發展的不良苗頭,這為經濟的發展埋下了巨大的風險隱患。

    在這樣的背景下,2017年底以來,國家財政部、國資委、發改委陸續出臺了一系列監督管理文件,扼制PPP模式的不良發展勢頭,這也標志著中國PPP市場逐漸進入規范發展階段。按照最新的政策要求,部分已入庫的項目面臨清庫的風險,不規范的市場需求面臨壓縮的趨勢。在這樣的形勢背景下,PPP模式的融資渠道也面臨著收窄的壓力,社會資本的參與積極性也因而受到較大影響。如何規范發展PPP業務、管控PPP業務風險、加速融資落地、拓展融資途徑、降低融資低成本已成為PPP社會資本方的重大課題。

    一、基礎設施建設PPP模式發展與管理現狀

    (一)PPP模式在基礎設施建設領域內應用廣泛

    據統計,我國基礎設施建設投資在PPP項目資金中所占比例逐年上升,從20115年的1.9%上漲到2017年的13.6%,說明我國PPP項目對基礎設施建設投資的支撐力度逐年增加。按照PPP項目投資規模來講,交通運輸、市政工程以及城鎮綜合開發位居前三,且均屬于基礎設施建設范疇。因此,PPP模式在基礎設施建設領域內應用廣泛。

    (二)PPP模式出現“過于應用”、“運動式發展”苗頭

    當前經濟下行,信用風險上升,政府收入減緩,對于政府方,PPP融資模式不僅能夠緩解政府財政壓力,盤活資金,還能打破政府與社會資本之間的分界線,緩解地方政府債務風險,最大限度的發揮公共產品供給能力,提高項目運作效率。對于社會資本方,PPP模式不僅能夠為其提供分享建設基礎設施項目利潤的機會,在項目開展過程中,私人部門還能夠通過發揮自身優勢,將充足資金、先進技術應用到建設中去并獲得收益。

    (三)PPP模式持續得到政策支持,進入規范發展階段

    十八屆三中全會以來,PPP模式成為各界熱議的話題,自2014年財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》并首次正式提出PPP概念以來,大量PPP政策相繼推出,政策形式從推廣到規范,顯示了政府對PPP模式的重視,未來PPP項目將從重量轉為重質發展。如下表1為PPP模式推廣過程中較為代表性事件。

    表1 我國PPP模式政策演進

    二、PPP模式應用中的融資問題與障礙

    (一)PPP項目融資渠道收窄,融資成本上升

    就國內目前情況而言,PPP項目融資渠道過窄,國內主要融資渠道為商業貸款以及上市投資兩種模式,企業融資成本高企,選擇局限性過大,政府買單現象過于嚴重。根據中國社會融資成本指數顯示,現階段社會平均融資成本為7.6%,僅是利率成本,若加上各種費用等,平均融資成本將超過8%,絕大部分中小企業融資成本高于10%。

    隨著2017年年底的中央經濟工作會議、2018年的全國兩會提出的“高質量發展”的目標,中國正式開啟了系統性降杠桿風險的大潮。除此之外,財辦金[2017]92號文規定不允許“以債務性資金充當資本金”、國資委192號文劃處50%紅線,融資渠道鎖緊,融資成本上升。

    (二)社會資本參與基礎設施PPP項目的積極性受影響

    PPP項目融資重銀行貸款,輕其他金融工具,從長遠角度而言,無法滿足PPP項目投資額度大、經營周期長的特點,加之社會資本方多以追求短期利益最大化為主,基礎設施建設PPP項目多以公益性民生項目居多,導致項目收入和盈利缺乏穩定性,社會資本方參與度達不到預期。

    此外,PPP項目實施過程中,與政府方相比,社會資本方處于相對劣勢地位。比如政府無法按時保證資金劃撥、影響資金的及時回收,政府換屆更迭導致潛在的代際信用風險等,都讓社會資本方有所顧忌,參與積極性受影響。

    (三)相關法律法規有待進一步健全

    在PPP投融資項目市場健康發展的過程中,法律法規起著極為重要的作用。就目前情況而言,我國PPP融資市場在法律法規方面存在一系列問題。為規范PPP項目持續發展,國家出臺了一系列的法律法規,但多數缺乏強制性而以指導性意見為主,導致PPP投融資出現問題時,合法權益得不到保障;中國相關政策規定與國際上PPP項目融資慣例略有沖突,某些部門政策甚至相互沖突且無相關細則進行規范等直接導致項目無法進展。

    三、拓展基礎設施項目PPP融資渠道

    由于基礎設施PPP項目周期長、資產缺乏流動性等特點,導致PPP項目融資渠道急需拓寬。引入多種金融工具,打造適合不同期限不同參與主體的融資渠道,豐富PPP項目創新融資服務體系,為PPP項目的順利開展提供最有力的保障。由于PPP項目各階段現金流情況不同,融資方式選擇也不盡相同。在融資模式的選擇上,應充分考慮項目周期以及項目發展階段的特征,分階段選擇融資工具以滿足項目融資需求?,F階段,央企和國企主要融資方式多數以防止資產負債率上升、確保凈資產滿足周期投資要求,通過銀行貸款等方式為主。除了商業銀行貸款以外,筆者認為PPP社會資本方還應當大力拓展其他融資渠道。

    (一)大力推進股權融資方式

    當前大資管時代的政策環境為私募股權基金帶來廣闊的發展空間,私募股權投資基金發展愈發清晰并成為大資管行業的重要組成部分。據國資委統計,央企目前已執行2000多億元的市場化債轉股,有效推動了負債率的下降。2018年1月26日,國家發改委、央行等七部門聯合印發《關于市場化銀行債權轉股權實施中有關具體政策問題的通知》,通知中明確允許采用股債結合的綜合性方案降低企業杠桿率,允許實施機構發起設立私募股權投資基金開展市場化債轉股。

    私募股權投資基金可以拓展基礎設施建設PPP項目資金來源,并將部分債券資金直接轉換為股權投資,在當前運營前景不太明朗的前提下,該種模式既保證收益,降低風險,又可以在運營良好情況下獲得資本升值收益。私募股權投資基金退出渠道多樣化,其中主要包括IPO上市、并購、管理層回購退出以及股權轉讓。就目前情況而言,私募股權投資的成功退出利潤達到20-30倍,高額的回報受到社會資本的青睞。

    但私募股權投資基金也有諸多問題,首先其投資期較長,基金封閉投資期可達10年以上,私募股權投資基金成本較高,諸多因素加大了私募股權投資的風險;其次是二級市場交易不發達,因此,投資人投資后的退出不易;最后是形式,大部分私募股權投資基金采用承諾制,使得基金投資人在基金管理人確定投資項目之后才能根據協議的承諾進行相應的出資。

    (二)適度發展資產證券化方式

    資產證券化可以增強資產的流動性,獲得低成本融資、減少風險資產,便于進行資產負債管理。對于PPP項目參與的社會投資者而言,資產證券化可以實現在不增加負債的情況下提前回收資金。PPP項目資產證券化可以降低融資成本、加快社會投資者的資金回收;除此之外,對于部分符合要求的PPP項目,通過該種方式還可以為項目融資,從而達到盤活存量資產的目的,并將原來只能在一級市場交易的資產轉化到二級市場進行流通,進而拓寬PPP項目融資渠道。2018年1月26日,國家發改委、央行等七部門聯合印發《關于市場化銀行債權轉股權實施中有關具體政策問題的通知》,通知中明確允許采用股債結合的綜合性方案降低企業杠桿率,允許實施機構發起設立私募股權投資基金開展市場化債轉股。

    我國第一例真正意義上的PPP資產證券化項目為廣深珠高速公路ABS項目,它實現了真實出售和破產隔離,且募集資金成本低于當時的銀行貸款利率,對高速公路PPP項目在國內發行資產支持證券具有較好的借鑒意義。但是整體來而言,目前國內資產證券化仍處于初級階段,有較多問題亟待解決。就周期而言,PPP項目周期一般處于10年以上,而資產證券化產品周期多處于5年以下,因此資產證券化很難滿足PPP項目的全生命周期的融資目的。就盈利而言,基礎設施建設PPP項目為民生項目,產品定價調價非常嚴格,加之近日央行提高28天期逆回購利率,引發市場利率中樞上移,給產品發行造成困難。就資產證券化對PPP項目的要求而言,合格基本資產基礎要求是PPP項目進行物有所值評價等審核評價,資產無抵押、PPP項目落地且穩定運營2年,但目前國內鮮有能夠滿足證券化合格資產基礎要求的項目。因此,PPP項目進行資產證券化盡管優勢較大,但仍須謹慎使用。

    據統計,我國PPP資產證券化項目落地達到9個。近幾年中,PPP項目快速發展,企業為PPP項目投入大量資金,但是隨著192號文中對央企的限制,新政對PPP項目資本融資的路徑限制,PPP資產證券化將成為未來企業解決自有資金的一大方式。

    (三)規范使用債券融資模式

    債券市場有“成本低”、“風險低”、“期限長”、“發展快”、“品種豐富”以及“層次多樣化”的特點。與銀行融資相比,發行債券可以獲得與基礎設施建設項目更加匹配的資金支持,與PPP融資需求更加契合。債券品類豐富,不同的PPP項目以及融資主體可根據需求選擇更符合其特點的債券形式。項目啟動前,發行地方債啟動PPP項目,可以為其提供一定的建設基金,促進項目進行。項目啟動后,PPP項目運營主體可通過發行不同債券進行融資。

    但是債券融資財務風險高,有導致公司破產的風險;除此之外限制條件極多,可能會影響公司的籌資能力;最后是籌資規模受限制,我國《公司法》規定,發行公司流通在外的債券累計不得超過公司凈資產的40%。而且近日國家發改革委聯合財政部兩部門再次就規范企業債券融資,嚴防地方債風險等問題作出指導。2018年將嚴格規范PPP模式適用范圍,審慎評估政府付費類PPP項目,對于可行性缺口補助PPP項目發債風險,嚴禁采用PPP模式違法違規或變相舉債融資,其中明確規定純公益性PPP項目不得通過債券融資。因此在當前供給側改革的背景下,債券融資模式受到限制。

    四、解決基礎設施項目PPP融資障礙的建議

    (一)提升社會資本方的運營能力

    社會資本方的運營能力直接決定了PPP項目投融資的開展情況,因此有必要采取措施提高其能力。就自身而言,社會資本方應當通過建立專門的監管機構或者聘請第三方專業機構進行投融資項目監管,對可能遇到的風險進行充分評估并設定相關預案,提升自身風險對抗能力。

    (二)拓展低成本融資渠道

    上市籌資等渠道盡管能夠為PPP項目投融資拓寬方式,但是成本過高,有礙于PPP投融資市場的穩定健康發展,因此高成本融資問題恃待解決。就目前而言,低成本資金引入主要包括政策性低息貸款及對保險行業及住房公積金的融資。但是這來兩大方面均有一定的局限性,未來社會資本方應當積極拓展低成本融資渠道,提升盈利值,為PPP投融資保駕護航。

    (三)設置合理的風險分擔機制

    作為PPP項目成功的關鍵,合理的風險分擔機制有著舉足輕重的作用。在PPP項目融資方案設計的過程中,應當充分考慮方案實施的可行性以及未來PPP項目發展過程中的成本問題等。

    (四)健全法律法規建設

    首先應當創建完整的PPP項目投融資法律政策體系,從全過程角度建立評價機制,梳理過往法律法規政策;吸取各方意見,彌補單方角度考慮問題的缺陷;通過支出責任風險基金等方式創新增信機制;構建能夠確保PPP項目風險與收益相對應的價格機制,提高社會資本方的參與積極性。

    結語

    PPP模式是加快轉變政府職能、提升國家治理能力體制機制變革的有效手段,是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容,也是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的發展方式。PPP模式的嚴格監管不是對PPP模式的否定,相反是對PPP模式的規范,有利于PPP模式的長期可持續發展。對于PPP模式社會資本方而言,融資障礙是暫時的,以此為契機,拓寬融資渠道,規范融資程序,是社會資本方的責任,也是PPP模式可持續發展的基礎和保證。

    參考文獻:

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    [3]王平.PPP債券市場融資路徑探索[J].中國財政,2017(12):46-47.

    [4]何杰.PPP項目資產證券化的難點與展望[J].中國財政,2018(02):49-51.

    作者簡介:

    黃衛根   博士高級工程師  中國電力建設股份有限公司基礎設施事業部 從事基礎設施市場開發、項目管理與投融資工作。

    馬世昌   博士后   講師   北京建筑大學經濟與管理學院從事項目投融資研究

     

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP融資

    責任編輯:中國PPP門戶網

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