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PPP項目中政府性基金的規范使用(上)

  • ppp項目在國內已發展多年,目前已逐步由高速增長、野蠻擴張轉向合規重質、穩健發展轉變,其中一個重要體現就是對正確開展PPP項目財政承受能力論證的強調。根據財政部PPP中心《PPP項目財政承受能力匯總分析報告》的分析,一般公共預算支出10%的財承限額有力控制了各地PPP項目的數量、規模,但部分市縣支出責任已超出限額,約3成地區的年度最大支出占比超出7%的安全區間,需引起警惕。然而,在黨中央提出深化供給側結構性改革、加快基礎設施補短板力度的背景下,地方政府利用ppp模式開發基建項目的需求仍然大量存在。在嚴守一般公共預算支出10%紅線的前提下,PPP項目的政府支出來源有必要在法規要求的框架內進行多元化拓展,特別是對于投資額超過10億的體量較大的項目,政府性基金的合理使用對于項目順利開展具有關鍵意義。

    一、 政府性基金的設立及使用原則

    (一) 政府性基金的定義

    2014年修訂的《預算法》從法律層面明確了我國全口徑預算體系包括四本預算,即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。其中,政府性基金預算的定義明確為“對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金,專項用于特定公共事業發展的收支預算。政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要,按基金項目編制,做到以收定支。”《政府性基金管理暫行辦法》(財綜〔2010〕80號)中對政府性基金預算編制和管理也作出如下規定:“政府性基金預算編制遵循‘以收定支、??顚S?、收支平衡、結余結轉下年安排使用’的原則。政府性基金支出根據政府性基金收入情況安排,自求平衡,不編制赤字預算。各項政府性基金按照規定用途安排,不得挪作他用。”

    從上述定義和原則中可以看出,政府性基金具有專項性(“??顚S?rdquo;)、區域性、“以收定支”、累積性(“結余結轉下年安排使用”)等特點。

    專項性(“??顚S?rdquo;):從《2018年政府收支分類科目》中政府性基金支出科目來看,政府性基金作為一般公共預算的補充,主要用于公路、鐵路、民航、港口、水利建設、城市建設維護等特定大型基礎設施和公共服務設施的籌資。從科目來看,收入同支出科目也具備大致對應關系。政府性基金的征收和支出目標一般針對與特定基建及公共設施有關聯的特定主體,繳費義務同基金的使用目的具有潛在關聯性和對稱性。

    區域性:通常政府性基金的征收和使用針對特定行政區域的公共事業,并且政府性基金的收入中較大比例來源于新增建設用地土地有償使用費收入,財政部公布的數據顯示,2018年1—8月全國地方政府性基金預算本級收入40447億元,同比增長34%,其中國有土地使用權出讓收入37009億元,同比增長36.4%,占比約91.5%。這決定了政府性基金的來源及使用普遍同區域土地的開發及出讓相關聯。

    “以收定支”:如字面意思,由于政府性基金不編制赤字預算,其各個科目的支出額度受該科目收入的限制。根據財政部、國家發展改革委、監察部、審計署《關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》(財綜[2003]29號)的要求,政府性基金等政府非稅收入應集中納入國庫或財政專戶統籌管理,從資金流轉途徑上杜絕政府性基金支出突破收入預算的情況發生。

    累積性(“結余結轉下年安排使用”):每一項本級政府性基金當年結余可累積至下年用于相同用途,因此專項政府性基金有形成專項資金池的功能。對于政府性基金的結轉,根據《關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》(財預[2015]15號),“政府性基金預算結轉資金規模較大的,應調入一般公共預算統籌使用,調入的基金應補充預算穩定調節基金。每一項政府性基金結轉資金規模一般不超過該項基金當年收入的30%”?!额A算穩定調節基金管理暫行辦法》(財預〔2018〕35號)中也規定“政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分,應當補充預算穩定調節基金(屬于一般公共預算科目)。政府性基金預算連續結轉兩年仍未用完的資金,應當作為結余資金,可以調入一般公共預算,并應當用于補充預算穩定調節基金”??梢娬曰鹗杖氩粌H自身具備累積性,對一般公共預算收入也可進行補充,如果收支安排得當,對于PPP項目的持續運轉具有重要意義。

    (二) 政府性基金同一般公共預算的差異

    從定義來看,一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入,安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。從政策及實際項目經驗來看,政府性基金同一般公共預算相比,其主要差異體現在如下幾個方面:

    功能定位:一般公共預算側重長期、廣泛的民生、安全等公共產品提供,滿足政府的一般性支出;政府性基金專注于促進“發展”的主要任務,為特定區域或特定行業在特定時期的重大公共事業項目提供資金來源,且較易于受到國家政策的影響。

    征收范圍:一般公共預算具有普遍征收性、強制性和無償性,而政府性基金具有收入特定性,特定公共事業的受益者和成本承擔者之間存在一定的關聯。

    預算編制邏輯:根據《預算法》對預算編制的說明,“各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要,參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測,按照規定程序征求各方面意見后,進行編制”。

    一般公共預算的編制邏輯通常為以支定收,多采用增量預算的方法,以上一年預算執行情況為主要依據,以保證每年一般公共預算支出平滑增長;而政府性基金則為以收定支,更傾向于零基預算的編制邏輯,取決于當年本級政府的公共事業項目開展計劃,每年支出波動較大。

    跨年度預算平衡機制:《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)中關于地方政府一般公共預算和政府性基金預算執行出現收支不平衡情況的處理有如下說明:

    “地方一般公共預算執行中如出現超收,用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金;如出現短收,通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如采取上述措施后仍不能實現平衡,省級政府報本級人大或其常委會批準后增列赤字,并報財政部備案,在下一年度預算中予以彌補;市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡,并在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收,結轉下年安排;如出現短收,通過削減支出實現平衡。”

    國務院《推進財政資金統籌使用方案》一文中也提到:“一般公共預算的結余資金,應當補充預算穩定調節基金。一般公共預算執行中如出現超收,超收收入用于沖減赤字、化解政府債務或補充預算穩定調節基金”、“推進結轉結余資金的統籌使用。對結余資金和連續兩年未用完的結轉資金,一律收回統籌使用。對不足兩年的結轉資金,要加快預算執行,也可按規定用于其他急需領域,不需按原用途使用的,應按規定統籌用于經濟社會發展急需資金支持的領域。”

    即一般公共預算允許存在一定的赤字,如存在盈余則可通過預算穩定調節基金科目統籌用于填補當年其他一般公共預算支出項目;而政府性基金預算的支出當年不得超出收入的限制,如存在盈余則可結轉下年安排,但不能跨科目使用。

    兩者的差異也決定了在PPP項目財政承受能力論證時對一般公共預算支出和政府性基金預算分別的未來增長預測方法、政府對項目付費/補貼來源分配的不同。

    (三) 政府性基金預算的審批流程

    《財政部關于印發<政府性基金管理暫行辦法>的通知》(財綜〔2010〕80號)中寫明政府性基金預算的審批及調整流程:

    “第二十七條 政府性基金使用單位應當按照財政部統一要求以及同級財政部門的有關規定,編制年度相關政府性基金預算,逐級匯總后報同級財政部門審核。

    第二十八條 各級財政部門在審核使用單位年度政府性基金預算的基礎上,編制本級政府年度政府性基金預算草案,經同級人民政府審定后,報同級人民代表大會審查批準。

    ……

    第二十九條 ……政府性基金預算調整必須符合法律、行政法規規定的程序。”

    按照以上政策描述,政府性基金預算編制及審批流程如下圖所示:

    如本級政府性基金預算在執行過程中需要調整,調整方案需要本級人大常委會進行審查和批準??梢?,政府性基金預算編制和調整的審批成本和時間成本較高,一旦形成預算后續難以靈活變動。這為新增PPP項目計算財務平衡和財政承受能力論證帶來了一定困難。

    本文作者為經楚、彭程、王佳希,現就職于中國投資咨詢公司。文章為作者獨立觀點,不代表中國投資咨詢立場。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP政府性基金

    責任編輯:中國PPP門戶網

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