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“全生命周期管理”理念下的PPP資產交易及管理

  • 作者:天津金融資產交易所 梁科魯

    導語:

    全生命周期管理是PPP良好運作的基本原則、核心理念之一,而PPP資產交易是ppp項目執行階段的再融資和退出行為,不免引人質疑是否違背了全生命周期管理。值PPP資產交易需求日益突顯之際,關于該問題的討論顯得更有意義。本文也將對此進行分析,并就完善全生命周期管理理念下的PPP資產交易管理提出基本觀點,歡迎交流討論。

    筆者梳理,PPP“全生命周期管理”一詞在財建〔2015〕29號文中首次提出;在國辦發〔2015〕42號中也有規定:“建立健全制度規范體系,實施全生命周期管理,保證項目實施質量”。除上述文件提及之外,筆者發現在ppp模式之中,“全生命周期管理”的理念一直被提及和貫徹。那么,什么是PPP“全生命周期管理”?這一理念又與PPP資產交易有何關系呢?

    一、 如何理解PPP“全生命周期管理”

    在業內關于PPP“全生命周期管理”的眾多定義中,一種觀點認為“政府方、社會資本方、項目公司等在有限的資源約束下,運用系統的觀點、方法和理論,對項目涉及的全部環節和工作進行的有效管理,即從項目的發起開始到項目結束的全過程進行計劃、組織、指揮、協調、控制和評價”[1]。筆者認為這是關于PPP“全生命周期管理”的宏觀層面含義,即是關于PPP全生命周期全部環節所有工作、事項和內容的管理制度體系和一系列具體安排,應具備以下四層含義和要求:

    第一層是“全過程”管理,即覆蓋PPP項目從發起到實施再到終止過程中各個階段、各個環節的管理,大致可以分為項目發起、識別、準備、采購、執行和移交全生命周期的管理;

    第二層是“全方位”管理,即覆蓋PPP項目全過程中政策制定、操作指南、風險分配、成本控制、績效考核、預算、培訓宣傳、能力建設等各個方面所有工作的管理;

    第三層是“系統化”管理,即對各個階段、各個環節、各項工作實行系統地、整體地管理,而非相互割裂開,“部分式”的分別管理,比如社會資本方提高工程建設質量,以降低運營成本,確保服務質量和效率,從而達到降低綜合成本、提高項目回報目的的建設、運營統籌管理,再比如社會資本招標程序與項目用地、項目施工招標選擇程序的合并管理;

    第四層是“動態化”管理,即在PPP項目全生命周期過程中,持續地進行管理,并應根據客觀情況的變化,相應調整管理方法、計劃等,始終確保管理有效,以符合管理預期,比如PPP項目再談判管理。

    與宏觀層面對應的是微觀層面的“全生命周期管理”,即針對具體工作、事項和內容的管理及管理制度和具體安排,比如全生命周期成本管理、預算管理、績效考核管理等,除不具備“全方位”管理的要求外,也應實現“全過程”、“系統化”和“動態化”管理,只是范圍相對狹義而已。

    需要注意的是,無論是宏觀層面還是微觀層面的PPP“全生命周期管理”都不要求具體管理主體始終如一,不得改變、進入或退出。比如某一中標社會資本是管理主體之一,如果要求不得改變,即不得退出,是不符合客觀規律和現實需求的;從制度設計完整性、科學性的角度來看,依規有序,有進有退也是項目在全生命周期內實現可持續的必然要求,且國務院、財政部、發改委也多次發文強調應當建立和完善社會資本退出機制。

    在理解PPP“全生命周期管理”的基礎上,可以進一步分析PPP資產交易與“全生命周期管理”之間的關系。

    二、 PPP資產交易與PPP“

    全生命周期管理”關系辨析

    PPP資產交易與全生命周期管理原則的理念是否違背,是否要求PPP資產自始自終不得交易或者嚴格限制交易就是遵循、符合?對此,筆者并不認同。

    從宏觀層面上看,PPP資產交易是PPP項目全生命周期內無法回避的重要內容,因此實施PPP資產交易管理也是PPP項目全生命周期管理的一部分;而且PPP資產交易也不會實質影響PPP項目全生命周期管理。

    PPP全生命周期管理的一整套制度體系和一系列具體安排,是基于一定效益、效率目的規劃、設計的規范性和約定性要求,在社會資本中標前就已經基本確定下來,集中反映在規章政策、具體項目決策機制、兩評一案、招采文件(含PPP協議草案)和PPP項目合同等規定和約定性文件中,其實質性內容不以某一社會資本的中標、變更、退出為轉移,更不是針對某一社會資本量身定制的。因此,PPP資產交易不會實質影響既有的全生命周期管理機制。

    作為與“政府方”相對應的合作伙伴“社會資本方”,其權利、義務和責任并沒有因為PPP資產交易而發生改變或轉移。即使是PPP項目公司股權轉讓,退出的也只是股東,而新進入的股東承繼了原來股東作為社會資本方應當享有和承擔的身份、權利、義務和責任。因此,全生命周期管理的主體、對象、方式、內容、周期和預期并沒有發生實質改變或被阻斷。

    從微觀層面上看,首先不存在PPP“資產交易”或者中標社會資本“退出”是否違背PPP全生命周期管理理念的問題,因為“退出”或者“資產交易”都是具體的工作、事項和內容,是“管理”的對象,而衡量是否遵循PPP全生命周期管理理念的,應是“PPP資產交易管理”,而非行為本身。

    所謂“PPP資產交易管理”是對資產交易行為、預期等進行的,包含“允許”、“禁止”、“嚴格限制”等系列的“計劃、組織、指揮、協調、控制和評價”管理性行為,而需要衡量和探討的也正是這系列行為是否遵循、符合PPP全生命周期管理理念,即“全過程”、“系統化”和“動態化”管理。

    不過需要注意的是,單一的“允許”、“禁止”、“嚴格限制”是無法作出準確判定的,比如交易發生后的,追認式的“允許”和交易之前,按照既定標準、條件、程序和方式下的“允許”的判定結果是完全不同的,因此只有結合具體項目,以整套PPP資產交易“管理”體系為評價對象才能判定其遵循PPP“全生命周期管理”。所以單純地討論是否允許PPP資產交易是否違背全生命周期管理理念是不會有結果的,或者說討論PPP資產交易對PPP項目實施的利弊更有意義。

    綜上,PPP資產交易和PPP全生命周期管理二者不應簡單對立起來,評價其是否遵循或者違背。真正需要考慮的是,PPP資產交易作為PPP項目全生命周期內的重要內容,應如何對其實施規范、高效的全生命周期管理。

    三、 堅持PPP全生命周期

    資產交易管理理念

    實行PPP全生命周期資產交易管理,需要積極正視和回應日益突顯的資產交易需求,既不宜簡單抑制,也不宜放縱,應提前做好制度設計和有關安排,實現全過程、全方位、系統化和動態化管理。

    具體而言,在項目識別、準備、采購階段積極開展PPP資產可交易性、交易標準和條件(如禁售期、受讓方資格、績效考核條件等)、交易方式、交易場所、政府方審批程序、資產定價、交易監管、交易后評價等問題研究和制度設計,重點關注和防范中標社會資本隨意退出、規避政府采購程序、項目建設、運營責任承繼和銜接不當、交易信息不公開或者公開不及時等問題,并通過實施方案、招標文件、PPP項目合同等文件予以明確規定;對已簽約項目,可通過再談判機制進行補充約定,以對PPP各方主體形成穩定的、可預期的項目決策、履行和監管依據。

    全生命周期管理是PPP模式的核心要義之一,必須要遵循。在做好制度規范之下的資產交易要對此理念進行堅持和維護,要做到依規有序,守底線,可持續地進行PPP資產交易的探索。

    [1]:《PPP項目全生命周期管理和咨詢》,楊寶昆、肖光睿,

    https://wemedia.ifeng.com/35483308/wemedia.shtml。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP資產交易

    責任編輯:中國PPP門戶網

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