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PPP項目融資難的問題分析

  • 作者:濟邦咨詢 趙小峰 經理

    2018年對于PPP行業是“規范年”也是“困難年”,除了政策上越來越嚴格規范外,融資難也是一大難題,很多項目因為無法完成融資而終止。本文結合個人理解對ppp項目融資難的原因和對策做簡要分析。

    一、PPP項目融資的特點

    PPP項目屬于基礎設施和公共服務領域,政府方和社會資本(或項目公司)簽訂PPP項目合同,由社會資本獨資或與政府出資代表合資組建的項目公司具體負責項目的投融資、(設計)建設、運營和移交,政府負責監管、考核并按績效付費。PPP項目投資金額大、合作期限長、回報率偏低、涉及政府信用的特點使得PPP項目融資相應具有融資金額大、融資期限長、回報率偏低、有政府信用風險的特點。

    除此之外,PPP項目融資還具有一個重要特點,PPP項目融資本質上屬于項目融資,項目融資是指為某一特定項目的建設或運營而籌集資金,以項目未來收益作為還款來源,以項目的資產、預期收益或權益作為抵押或質押而取得的一種無追索權或有限追索權的融資方式。與傳統公司融資方式相比,項目融資不完全依賴項目發起人的主體信用,項目融資主體通常是新設立的特殊目的公司。

    二、PPP項目融資難的原因分析

    PPP項目融資難的原因是多方面的,既有法律政策方面的原因,也有地方政府、咨詢機構、社會資本和金融機構等各參與方的原因,以下逐一分析PPP項目融資難的原因。

    (1) 法律政策制度方面

    雖然近幾年財政部發改委等部委出臺了一系列PPP相關政策,從多個角度完善了PPP政策體系,但目前PPP政策制度仍然存在著缺少上位法、下位法沖突、制度不完善、體制不健全等問題。出于對法律政策風險的考慮,部分社會資本和金融機構對PPP項目持觀望態度,不敢輕易涉足。同時,PPP融資相關的立法和政策還未出臺,也限制了PPP的融資渠道和退出機制。

    (2) 地方政府方面

    地方政府履約能力和履約意愿存在不確定性。不同地方財政實力不同,有的地方政府為了追求政績猛上項目,不顧財政承受能力的紅線或違規使用政府性基金,都為PPP的履約埋下了隱患。并且有的地方政府不重視契約精神,常出現“新官不理舊賬”,“政府說違約就違約”等現象,使得社會資本和金融機構對政府不信任,對PPP望而卻步。

    項目操作不規范。PPP項目主要由政府方發起,前期工作由政府方負責,政府方是PPP規范操作的第一責任人。目前,雖然財政部對PPP的規范操作出臺了一系列政策法規,但由于各種原因PPP項目仍然存在操作不規范的情況。而合法合規性是金融機構審查的首要風險,從而導致了PPP項目融資難。

    地方政府對PPP認識不到位?;A設施和公共服務的公益性不代表PPP投資的公益性,一些地方政府過分強調PPP項目“保本微利”而忽視了PPP項目的回報水平應該是由市場決定的。如果PPP項目的回報水平不能與社會資本承擔的風險相匹配,不能體現市場的要求,那么也會造成后期的融資難或融資成本上升。還有的地方政府僅把PPP當作融資的手段,只拿收益差的項目出來做PPP,收益好的項目自己經營,項目的收益性差也影響項目的融資。

    (3) 咨詢機構方面

    鑒于PPP的專業性,地方政府一般都會聘請咨詢機構來提供智力支撐。咨詢機構作為政府方顧問,影響著項目的融資落地。首先,PPP項目的核心文件“一方案兩論證”和PPP項目合同都是由咨詢機構編制,咨詢機構在項目的回報機制、風險分擔、績效考核等邊界條件設置上起到關鍵作用,而這些邊界條件設置的合理性直接影響著金融機構對項目的研判和融資。目前,ppp咨詢行業存在準入門檻低、咨詢機構數量多、競爭激烈、專業水平參差不齊等問題,一些專業水平和實踐經驗欠缺的咨詢機構提供咨詢的項目往往存在項目回報機制、風險分擔、績效考核等邊界條件設置不合理的情況,導致項目融資難。

    (4) 社會資本方面

    社會資本作為項目公司的控股股東,具體負責項目公司的經營管理,許多項目社會資本通過“兩標并一標”直接負責項目的(設計)建設。而國內PPP項目的社會資本主要以建筑企業為主,建筑企業往往建設能力強而運營能力弱,并且普遍“重建設輕運營”,而PPP項目不僅包括建設還包括運營,建設、運營的好壞直接決定著項目公司的收益。因此,社會資本的相關資質、業績和專業能力,如設計、建設、運營和管理能力,都影響著項目的融資。

    另一方面,雖然PPP項目融資本質上是項目融資,主要依靠項目自身的收益作為還款來源,但是金融機構往往需要社會資本提供增信,并且PPP項目一般約定項目公司融資不能時社會資本需要承擔融資責任,因此社會資本的信用等級和擔保能力也會影響項目的融資,這也導致了民企相比央企更難融資。

    (5) 金融機構和金融市場方面

    資金期限不匹配。PPP項目投資額大且期限長,一般在10到30年,需要長期穩定資金才能匹配,而由于多方面原因長期資金(如保險資金、養老資金和社?;鸬龋﹨⑴cPPP項目的主動性不高。目前PPP項目融資的資金主要來自銀行理財資金,銀行理財資金期限較短,導致銀行貸款期限一般不長,對中長期資金供給不足,并且長期貸款要求的收益率較高,也會導致融資成本過高。

    金融機構存在慣性思維,缺少創新。PPP的迅速發展導致金融機構還未改變慣性思維,缺少應對PPP項目的新方法、新思路和新產品。首先,金融機構在PPP股權投資中存在債權思維,追求固定回報、明股實債和兜底收益等違規行為,將本屬于自己的風險轉移到政府、政府出資代表或社會資本。其次,金融機構仍以公司融資的方式而不是項目融資對待PPP項目融資,要求社會資本提供過多擔保和增信。然后,金融機構仍偏向于與政府信用直接或間接掛鉤的政府付費類項目或可行性缺口補助類項目,而不愿做與市場掛鉤的使用者付費類項目【1】。并且,金融機構在PPP項目融資中缺乏主動性,常等到社會資本中標后才介入項目,導致項目條件不符合融資要求。最后,金融機構仍缺少針對PPP的貸款管理制度和創新型金融產品。

    退出機制單一。目前PPP項目的主要融資渠道是社會資本的直接股權投資和金融機構貸款,退出渠道主要是合作期滿退出或者項目公司股東之間的股權轉讓,退出渠道單一。PPP項目投資額大、期限長、風險不確定大,如果要等到期滿才能退出,勢必會導致投資方和金融機構因承擔較大風險而放棄參與PPP項目。

    三、PPP項目融資難的相關對策

    鑒于PPP項目融資難的原因是多方面的,要解決PPP項目融資難必然也需要各方共同努力,以下從法律政策制度角度和PPP各參與方角度探析PPP項目融資難的相關對策。

    (1) 法律政策制度方面

    完善相關法律法規。盡快出臺上位法,解決目前相關法律制度沖突和不完善的問題,通過法律形式保障社會資本在PPP項目中的合法權益,約束地方政府違約行為。積極出臺PPP融資相關的法律和政策,拓寬PPP的融資渠道和退出渠道。

    (2)地方政府方面

    地方政府特別是PPP相關職能部門要加強對PPP理論知識和實操案例的培訓和學習,熟悉PPP的政策法規、操作流程和評價體系,提高對PPP的認識和業務水平,在保證PPP項目合法合規的前提下合理設置PPP項目回報水平、回報機制、風險分擔、績效考核等邊界條件,讓PPP項目滿足市場的要求。

    地方政府要重視PPP項目前期工作,加大前期工作的投入,聘請專業的咨詢機構,讓“專業的人做專業的事”。

    地方政府要加強誠信建設,增強契約精神和法治精神。國家層面要出臺相關政策法規,將地方政府在PPP項目中責任的履行通過法律加以規范,將地方政府合同的履約情況作為政績考核的重點之一,防止PPP項目合同的履行因為行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更而受到影響,保障社會資本和金融機構的合法權益。

    (3) 咨詢機構方面

    咨詢機構作為政府方顧問,要提高專業水平和職業道德,通過自己的專業和經驗優勢使PPP項目更加規范,風險分擔和邊界條件設置更加合理。咨詢機構要重視職業道德建設,要堅持職業道德底線,而不謀求合同外利益,不做“雙向代理”。相關政府部門和行業協會要不斷完善PPP咨詢機構的準入和退出機制,遏制低價競爭和低質服務,為PPP咨詢行業的健康發展保駕護航。

    (4) 社會資本方面

    社會資本要加強能力建設,提高履約能力,積極承擔屬于自己的(設計)建設、運營風險,避免將風險往金融機構或政府方過度轉移。社會資本特別是建筑企業要改變“重建設輕運營”的觀念,必要時通過組建聯合體來分擔項目風險,并努力實現從傳統建筑商向投資-建設-運營綜合服務商轉型。社會資本要盡早介入項目,在項目識別和準備階段介入項目,爭取好的項目條件,為后期融資創造有利條件。

    (5) 金融機構和金融市場方面

    加強政策引導和制度完善,積極引導保險資金、養老資金和社?;鸬乳L期資金參與PPP項目,加大中國PPP基金和政策性金融機構對PPP的支持力度,拓寬PPP項目融資渠道和退出渠道,加快資產證券化等PPP二級市場建設。金融機構要嚴格遵守相關政策法規,提高自身專業能力,投真股權。金融機構要改變慣性思維,創新融資模式,積極承擔項目風險,支持無追索或有限追索的項目融資,并在項目識別和準備階段提前介入項目,努力爭取好的融資條件。

    參考文獻:

    【1】劉新平,王守清.中鐵投資劉新平、清華PPP研究中心王守清:推動PPP融資規范發展.道PPP,2017.

    本文版權歸作者所有,并注明作者信息及:源自公眾號“濟邦咨詢”。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP融資

    責任編輯:中國PPP門戶網

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