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PPP融入鄉村振興的機遇與對策

  • 婁兆鋒

    實施鄉村振興戰略是當前和今后一個時期農業和農村工作的重中之重。根據打造鄉村振興“齊魯樣板”的總體要求,必須統籌推進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興,這就迫切需要大量的資金,而PPP是解決資金短缺的有效途徑,具體講就是通過政府公共部門與民營部門合作,讓非公共部門所掌握的資源參與提供鄉村振興公共產品和服務,從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益,共同助力鄉村振興。

    一、鄉村振興的特殊性與PPP的基本屬性高度吻合

    鄉村振興的重點。實施鄉村振興戰略,必須以產業興旺為重點,生態宜居為關鍵,鄉風文明為保障,治理有效為基礎,生活富裕為根本,統籌規劃,整體部署,協調推進。具體講,就是在提升農業生產能力的基礎上,堅持質量興農,擴大農業對外開放,促進農村一二三產業深度融合;不斷改善農村基礎設施建設,加大環境綜合整治,加快綠色發展,實現山清水秀,提升美麗鄉村整體水平;豐富農村文化生活,弘揚優秀傳統美德,推進移風易俗,提高思想道德水平;加強健康、養老和民生保障,增加農民收入,實施精準扶貧,確保全面實現小康。實現上述目標,需要大量的投入。首先是要建立健全財政投入保障制度,公共財政要加大向“三農”傾斜力度,確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應。同時,還要發揮財政資金的杠桿引領作用,撬動金融和社會資本更多地投向鄉村振興。PPP就是解決單純依靠政府不現實、單純依靠市場不可能的必然選擇。在農業領域推行ppp模式,不僅有助于優化農業資金投入方式,減輕政府當期財政支出壓力,還有助于改善農業農村公共服務的供給效率和管理水平,推動農業供給側結構性改革。

    PPP(Public-Private-Partnersships)在其他領域的成功實踐對其進入農業農村領域、助力鄉村振興奠定了基礎。PPP的運行機理是通過政策與資本緊密協作與配合,分攤風險,從而保障資本順利運行,總體目標還是發揮社會資本的資金優勢和管理優勢。PPP模式在我國的實踐探索始于20世紀80年代,主要是為了解決基礎設施建設及相關服務供給嚴重滯后與改革開放的迫切需要之間的矛盾;20世紀90年代初,原國家計委等部門開始有計劃的試點推行電力、交通等重點領域的ppp項目,對中國式PPP的規范化、專業化及本土化進行了非常有益的嘗試,形成了相對成熟的項目結構及協議文本。

    國家在頂層設計中支持鼓勵PPP參與鄉村振興的融合。為加快現代農業建設,中央財政資金逐漸向農業傾斜,不斷出臺相關政策,鼓勵社會資本加快進入農業領域?!秶鴦赵宏P于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》等文件均提出,要帶動社會資本投向農村產業融合領域,推進農業領域政府和社會資本合作,為加快農業現代化提供有力支撐。2016年12月,國家發改委聯合農業部印發《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》,這是國家部委首次出臺專門指導農業領域PPP的綱領性文件,文件明確提出了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用,健全配套政策體系,創新農業基礎設施建設投入體制機制,大力推進農業領域政府和社會資本合作,提升農業投資整體效率與效益,為加快農業現代化提供有力支撐。2017年5月,財政部聯合農業部印發《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》,對農業領域實施PPP模式的一些重點問題和環節進行了指導和規范,特別明確了在農業綠色發展、高標準農田建設、現代農業產業園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺、“互聯網”+現代農業等領域是PPP模式的重點。同時,國家相關部門也在一些重點領域,如休閑農業、鄉村旅游、特色小鎮等方面鼓勵使用PPP模式。這些政策的出臺,切實拓寬了社會資本參與現代農業建設領域和范圍,為PPP模式融入鄉村振興注入了強勁的動力。山東省在農業領域推廣PPP進行了有益探索,推出了一些好項目,為下一步更好地利用PPP奠定了基礎。

    二、加快推進PPP與鄉村振興融合的建議

    加強頂層設計,明確優先領域。要嚴格落實《山東省鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》和所涉及的產業、人才、文化、生態、組織五個工作方案,重點支持社會資本在農業生產、農產品加工出口、農業觀光旅游等方面優先發展。引導社會資本參與農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理、規?;笮驼託?、農業資源環境保護與可持續發展等項目。鼓勵社會資本參與現代農業示范區、農業物聯網與信息化、農產品批發市場、旅游休閑農業發展。

    加強項目管理,嚴格標準條件。各級財政部門、金融部門、農業部門要加強合作,依托全國PPP綜合信息平臺推進農業PPP項目庫建設、明確入庫標準,優先選擇有經營性現金流、適宜市場化運作的農業公共設施及公共服務項目,做好項目儲備,明確年度及中長期項目開發計劃,確保農業PPP有序推進。同時,政府及其相關部門應根據PPP項目合同及有關規定,從健全制度上加強管理,建立項目全生命周期管理機制,實行全過程管理。加強可行性研究,加強招標投標、合同簽訂、項目建設和運營等方面的全程監督,提升項目管理水平。切實做好項目分類管理、動態監測、實際更新等各項工作。

    加強教育培訓,熟悉融合路徑。地方政府應從當地經濟社會與鄉村振興實際需要出發,確定本地區政府和社會資本合作的重點領域及其模式。根據具體項目的性質和特點,由當地政府主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構,負責項目的準備實施和培訓。培訓包括政府與社會資本的權力職責界定,項目投資管理和實施程序,操作規則與機制。培訓的目的,既需要管理人員具備較高的協調能力,保證PPP在鄉村振興中起到事半功倍的效果,又需要管理人員熟練掌握PPP項目運行程序,保證PPP項目順利實施。

    加強制度建設,控制融資風險。建立分工明確的風險防控機制,政府負責防范和化解政策風險,項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險,自然災害等不可抗力風險應由政府和社會資本共同承擔。逐步建立完善全生命周期風險防控和識別體系,鼓勵保險機構根據項目建設、運營的需要開發相應保險產品。加快完善農業生產經營保險,探索開展特色優勢農產品價格保險指數,以及貸款保證保險和信用保險等業務。為保障政府知情權,政府可以參股項目公司,但應保障項目公司的經營獨立性和風險隔離功能,不得干預企業日常經營決策,不得兜底項目建設運營風險。

    加強宣傳發動,擴大融資范圍。鼓勵地方政府采用資本注入的方式投資農業領域PPP項目,并明確出資人代表,參與項目準備及實施工作。積極宣傳引導社會資本參與農業領域項目建設,為相關責任主體和實施主體做好政策解釋。認真總結試點經驗和典型案例,營造良好的社會環境和輿論氛圍。充分發揮中國PPP基金和各地PPP基金的引導作用,帶動更多金融機構、保險資金加大對農業PPP項目的融資支持。加強與國家農業信貸擔保體系的合作,鼓勵各地設立農業PPP項目擔?;?,為PPP項目融資提供增信支持。創新開發適合農業PPP項目的保險產品。開展農業PPP項目資產證券化試點,探索各類投資主體的合規退出渠道。

    (作者單位:中共濟南市委黨校)

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,鄉村振興PPP

    責任編輯:中國PPP門戶網

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