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收費公路PPP項目回報機制初探

  • 作者:濟邦咨詢 何慧明 經理

    一、 收費公路ppp項目的性質

    根據《收費公路管理條例》,中國的收費公路是指符合《中國人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》的規定,經批準依法收取車輛通行費的公路(含橋梁和隧道)。以車輛通行費征收主體性質的不同,收費公路可劃分為政府還貸公路與經營性公路。政府還貸公路是縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路,收費主體是政府所屬機構,通行費收入屬于行政事業性收費,納入政府性基金預算,實行收支兩條線管理;經營性公路是國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的公路,由以營利為目的公路企業法人征收車輛通行費,公路的收費期限(一般不得超過30年)、定價和盈利水平需要接受政府的管控。

    政府還貸公路是由地方政府的交通運輸部門通過對外籌集資金進行建設的,但其運作機制卻與《預算法》相違背?!额A算法》第三十五條明確規定:“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措……除前款規定外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。”根據王利彬博士在《政府還貸與PPP,距離到底有多遠》所述觀點,政府還貸公路在《預算法》實施之日(1995年1月1日)起已失去法律基礎,取而代之的是通過地方債籌集資金建設的政府收費公路。

    從2015年來,國務院和有關部委相繼出臺了多項允許和鼓勵社會資本通過ppp模式參與收費公路建設與運營的法規政策,以交通運輸部為例,先后單獨或聯合印發了《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》(財建〔2015〕111號)(以下簡稱“《實施意見》”)、《關于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作的通知》(發改辦基礎〔2016〕2851號)(以下簡稱“《前期工作通知》”)、《收費公路政府和社會資本合作操作指南》(交辦財審〔2017〕173號)(以下簡稱“《2017操作指南》”)。上述PPP政策均未對政府收費公路(政府還貸公路)是否適合或如何采用PPP模式加以說明。

    交通部于2015年7月發布的《收費公路管理條例(修訂征求意見稿)》(以下簡稱“《征求意見稿》”),其中第八條規定,“省、自治區、直轄市人民政府通過政府舉債方式建設的公路(政府收費公路),國內外經濟組織投資建設(包括采用政府和社會資本合作模式)或者依照公路法的規定受讓公路收費權的公路(特許經營公路),經依法批準后,收取車輛通行費。”在《征求意見稿》中,政府還貸公路與經營性公路分別由政府收費公路與特許經營公路所替代;且特許經營公路包含了采用PPP模式建設運營的情況,并與政府收費公路處于并列關系,因此在政策理論上政府收費公路不適用于政府和社會資本合作(PPP)模式。

    交通部于2018年12月20日發布《收費公路管理條例(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱“《修訂草案征求意見稿》”),對《收費公路管理條例》再一次向公眾征求意見。其中第八條規定,“政府通過舉債方式建設或者依法收回收費權的公路(以下統稱政府收費公路),國內外經濟組織投資建設或者依法取得收費權的公路(以下統稱經營性公路),經依法批準可以收取車輛通行費。”筆者認為:社會資本通過PPP模式獲得投資、建設以及收費的權利應屬于“國內外經濟組織投資建設或者依法取得收費權”的情況,與《實施意見》、《前期工作通知》、《2017操作指南》等相關收費公路PPP政策相吻合。

    王利彬博士建議,若政府收費公路采用PPP模式建設,需轉變為經營性公路,同時根據相關要求運行PPP程序。筆者也認為,在當前嚴控地方債的背景下,將收費公路登記為“經營性公路”后再按PPP程序要求運作,政策風險更小。

    二、 回報機制設計(一) 以“可行性缺口補助”為主的回報機制

    根據《2017年全國收費公路統計公報》,2017年度,經營性公路通行費收入3125.8億元,支出總額5195.4億元。通行費收入尚不足以償付債務本息,其中償還債務本金3028.9億元、利息1101.1億元。再考慮養護、改擴建、運營管理、稅費等支出,通行費收支缺口2069.7億元。

    若大部分項目的使用者付費(以通行費收入為主)不足以覆蓋項目的建設運維成本以及社會資本的合理回報,則經營性公路項目的回報機制將以“可行性缺口補助”為主。財政部PPP項目管理庫的數據也印證了上述結論。據統計,截止至2018年10月31日,已入項目管理庫的收費公路項目共314個。其中,回報機制為可行性缺口補助的項目有262個,占83.4%;回報機制為使用者付費的項目有52個,占16.6%。

    (二) 可行性缺口補助機制的設計

    下文將對收費公路可行性缺口補助的方案設計和競價機制進行分析:

    方案一:競爭年可行性缺口補助金額,輔以車流量風險分擔。

    1. 運作框架

    在該模式下,年可行性缺口補助金額為競價標的。政府根據社會資本中標金額支付可行性缺口補助;同時政府承擔最低需求的車流量風險,通常為預測車流量的5%-20%。其余的需求風險和運營風險(包括成本超支風險)由社會資本承擔。

    該模式下,政府實際上承擔了更大的車流量風險,這與相關文件中“最低需求風險由政府承擔”的風險分配原則相適應。因此更適合一些項目預期收益不太理想的項目。該模式鼓勵社會資本充分發揮服務優勢、保障道路良好的狀況,以提高車輛通行意愿;同時通過精細化管理控制成本水平。

    2. 與92號文績效考核的矛盾

    根據92號文,若新入庫項目的項目建設成本不參與考核,或實際與績效考核結果掛鉤部分占比少于30%,則不得入庫。

    在該模式下,由于可行性缺口補助與使用者付費同時包含了建設成本、運營成本及社會資本的合理收益,即使將使用者付費看作部分運營成本的回收及其合理回報,也難以將可行性缺口補助中覆蓋“建設成本及收益”的部分完全分離。

    如果使用者付費比例本身就超過70%,則即使將全部可行性缺口補助與績效掛鉤,其考核比例仍無法符合92號文的要求。因此,在實際操作中,可行性缺口補助與運營期績效考核掛鉤的比例比須謹慎考慮并涉及與之相符的使用者付費風險分擔機制。

    方案二:競影子通行費收入,社會資本承諾一定的使用者付費

    1. 運作框架

    影子通行費收入指在預期的項目全投資內部收益率(所得稅前)水平下,計算的項目應達到的收益水平,體現為“使用者付費”與“可行性缺口補助”之和。

    在該模式下,影子通行費收入為競價標的。公司在績效達標的情況下,政府通過可行性缺口補助使其收入水平達到中標的的影子通行費收入,即扣除實際使用者付費后,影子通行費收入中的不足部分由政府補足。若不設置相關條款,讓社會資本承擔相應的運營風險,該模式很容易運作成政府兜底項目,與PPP相關法規相違背。因此,為激勵社會資本的運營積極性,社會資本需要“承諾一定比例的使用者付費”。社會資本對使用者付費的承諾金額可作為競價標的之一,或直接作為實質性條款在招標文件中固定下來。

    (1)當實際收取的使用者付費低于社會資本對使用者付費的承諾金額時,兩者之間的差額由社會資本承擔,即可行性缺口補助=中標影子通行費收入-社會資本對使用者付費的承諾金額;

    (2)當實際收取的使用者付費高于社會資本對使用者付費的承諾金額時,可行性缺口補助=中標影子通行費收入-實際收取的使用者付費。

    2. 在該模式下,使用者付費承諾金額內的風險均由社會資本承擔,社會資本的承擔的需求風險(收入風險)更大。因此該模式適用于收費預期較為穩健、樂觀的項目;并且社會資本在投標之前應開展細致的項目調研,從而更好判斷項目收費前景。92號文績效考核的相關要求

    由于影子通行費收入已包含了建設成本、運營成本及社會資本的合理收益。若以30%以上的影子通行費收入與績效考核掛鉤,可完全滿足92號文的要求。若項目運營期內,使用者付費金額高于影子通行費收入,則政府無需給予可行性缺口補助;若社會資本維護設施不當,考核結果低于預期,亦可抵減一部分使用者付費或下一年的可行性缺口補助,作為社會資本績效不佳的懲罰。

    (三) 車流量預測及其對可行性缺口補助的影響

    車流量的預測涉及到使用者付費預測金額的大小,最終將影響到可行性缺口補助上限價以及潛在投資人的投標報價。但由于PPP項目合作周期長且影響車流量的因素較多,對未來運營期間的車流量預測具有較大的不確定性。若車流量預測數過高,則導致可行性缺口補助上限價過低,增加項目流標風險;若車流量預測數過低,雖在采購過程中會有市場競爭進行調節,但仍可能導致社會資本最后中標的可行性缺口補助過高,最終導致社會資本暴利,不符合PPP項目的公益性特征。

    為解決上述問題,可設置以下相關機制:

    1. 預測交通量風險分擔機制

    實際使用者付費低于預測使用者付費的一定比例時,不足部分由政府補足至該比例;實際使用者付費大于或等于預測使用者付費的一定比例時,政府不額外提供補貼。

    由于項目前期工作(包括車流預測)基本由政府展開,風險分擔機制可以在一定程度上抑制政府通過人為手段放大車流預期的做法;同時避免實際車輛嚴重低于預計車流量時社會資本面臨的極端風險,有利于項目運營穩定性。

    2. 超額收益分享機制

    超額收益分享機制通常與交通流量分擔機制配套使用。

    當使用者付費超過當年預測使用者付費的一定倍數時(如150%),啟動超額收益分享機制。即,實際使用者付費超過當年預測金額,但不超過當年預測金額一定倍數時(如150%)的部分,超出部分全部歸屬項目公司;實際使用者付費超過當年預測值的某個倍數時,超出部分由政府與項目公司按照一定比例進行分成。

    車流風險分擔和超額收益分享機制的同時使用,可以起到“削峰填谷”的效果,但實際上增加了政府監管的工作量和監管難度。

    3. 經營權提前終止

    在PPP項目中設置經營權提前終止機制:當項目收益水平超過一定程度時,政府有權提前收回并終止經營權。具體可由實施機構在運營期委托第三方機構對項目公司的收益率進行定期監審。如果審計表明項目公司已收回全部投資,并且項目收益率超過一定比率,則政府可提前終止合作,無償收回經營權。

    經營權提前終止設置的本質是政府和社會資本之間進行的合理風險分配。但無論機制怎樣設計,都應該遵循“收益和風險對等”的原則。

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  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,公路PPP,PPP回報機制

    責任編輯:中國PPP門戶網

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