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水環境綜合治理類PPP項目要點分析與實例簡析

  • 作者:濟邦咨詢 周鈺婷 高級經理

    黨的十九大報告提出“實施重要生態系統保護和修復重大工程,優化生態安全屏障體系,構建生態廊道和生物多樣性保護網絡,提升生態系統質量和穩定性”,加大生態系統保護力度。水環境綜合治理屬于典型的基礎設施與公共服務領域,公益屬性顯著、投資大、專業性強、運營維護要求較高,是國務院、財政部、發改委相關政策中明確適宜和鼓勵進行PPP運作的領域。但與此同時,當前國內的水環境治理項目在治理方法的選擇、治理效果的可持續性、風險的優化分配、使用者付費的擴充等方面也存在現實情況的制約,需要通過前期工作的夯實和PPP機制的設計完善等,實現真正長效改善水體環境、提升居民生活品質及綜合水環境的可持續發展。

    根據《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫 2018年三季度報》的數據統計顯示,在管理庫中生態建設和環境保護類ppp項目數為796個,占管理庫項目總數的9.6%;項目投資額為8784億元,占管理庫項目投資總額的7.1%;累計落地項目數410個,占管理庫累計落地項目總數的10%;以上第一個、第三個行業指標均排序第三位,該行業項目的落地率為由第二季度的48.64%上升到第三季度的51.5%。

    近年來,國家各部委文件積極支持水環境綜合治理行業發展,并鼓勵充分利用ppp模式為項目創造落地條件。2018年10月31日,國務院辦公廳印發《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》國辦發〔2018〕101號,要求的重點領域中支持重點流域水環境綜合治理,鼓勵地方依法合規采用政府和社會資本合作(PPP)等方式,撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。

    2018年6月24日,國務院發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》,提出了水環境治理等生態系統保護和修復工程的嚴峻性、提出了總體目標與具體要求。

    2015年4月2日,國務院印發《水污染防治行動計劃》國發〔2015〕17號,簡稱《水十條》,對水生態治理提出最嚴格的環保要求,充分彰顯了國家全面實施水治理戰略的決心和信心。

    2015年4月9日,財政部、環保部聯合發布《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》財建〔2015〕90號,鼓勵水污染防治領域推廣運用PPP模式。

    一、水環境綜合治理類

    PPP項目要點分析

    水環境綜合治理項目一般包括水資源管理、水利建設、水環境、水生態、生態景觀修復等多方面內容,同時涉及給排水、水利、景觀、綠化、生態環保、市政等多個專業技術類別,可以說是集多類于一身,因而具有復雜程度高、綜合性強、投資規模大等特點?;谝陨咸攸c,在PPP操作過程中需要關注以下方面:

    1. 深入統籌前期工作

    水環境綜合治理項目因涵蓋范圍廣、內容種類復雜,如河槽治理、防洪水利、生態景觀、水系治理等綜合于一身,使得項目操作綜合性、系統性強,實施難度較大,故而前期的規劃、設計顯得尤為重要。

    不同于其他單體PPP項目,此類項目需重點考慮前期規劃的統籌性、綜合性,需要協調流域上下游多政府主體、多部門,同時結合區域開發、生態經濟發展統籌進行規劃,通過項目規劃確定項目的目標、任務、范圍、內容、投資規模、建設時序;此外,還需細致考慮前期設計的技術方案的系統性、合理性,明確項目邊界,既體現治理價值又節約成本便于后期持續治理維護。

    一般在水環境綜合治理PPP項目中,前期工作的開展主要有兩種方式,一種是政府發起的項目可由政府方聘請專業的設計單位深入前期工作,完成規劃和立項,或在項目識別準備過程中利用市場測試等工具、或在采購過程中利用競爭性磋商方式充分征求社會資本技術方案,廣泛吸收優秀的治理思路;另一種是社會資本發起的項目,由社會資本提交項目建議書報政府審核。

    2. 完善PPP工作機制

    完善的PPP工作機制是項目順利高效推進的根本保障,考慮到水環境綜合治理的復雜性、長期性與協調需求,以及流域上下游所經區縣政府主體不同,一般建議在市級或以上政府層面成立高規格水環境治理指揮部或PPP工作小組,由所屬人民政府分管領導牽頭,行業主管部門(水務、住建、水利等)、規劃、農業、環保、發改、財政、審計、物價、法制辦、國土及各轄區政府直接負責人或單位等相關部門參與,確保在項目識別準備過程中能統籌協調各級財力責任承擔、履約管理等事宜,便于項目的順利推進。

    指揮部或PPP工作小組主要負責項目組織協調、形成合力推進項目高效實施;后期監管,包括建設期間建設質量與價格監管、運營期間運營監測、績效考核等。

    3. 豐富回報機制

    水環境綜合治理項目因本身公益性強,收益來源有限,可獲得的使用者付費或可經營性收益較少,需要通過PPP項目的回報機制設計創造收益,采用可行性缺口補助方式,但總體來看,水環境綜合治理類項目在根本上還是以政府付費為主。

    因此,建議在回報機制的設計中可充分發掘水環境綜合治理相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源,豐富回報的來源,或者實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”,實現組合開發,對項目有效整合,打包實施PPP模式,進而提升整體收益能力,擴展外部效益,并設計好收入的風險分擔與超額利益共享原則。此外,還需要結合當地政府財政承受能力進行設計,減輕政府支出壓力。

    4. 優化風險分配

    水環境綜合治理項目在做好一般項目風險分配的同時,應重點識別特殊風險和做好風險管理,如水資源政策變化、設計標準內的行洪應對、外部水系的污染干擾、流域連通性帶來的重復污染等風險需提前識別并做好相關外部接口的監測銜接、水利項目保險的風險轉移等措施,防范項目風險。

    同時,在PPP項目過程中,需要重點關注治理的長效性,在規劃設計中做好長效治理目標和有效方案,避免短時治理雖出暫時成效,但后續維持難以為繼;財政資金使用的物有所值,應重視履約管理過程中的績效考核工作,及時根據環境變化修正考核機制的失效辦法。

    5. 明確建設運營重難點,

    完善績效考核體系

    在全流域水治理項目中應持有源頭控制、過程削減、末端治理的全局性、綜合性理念,整合好各專業技術和水系上下游、左右岸、水上和水下的關系,才能徹底實現全流域水環境綜合治理目標。

    一般水環境綜合治理項目的建設運營重難點主要集中于建設治理時序、治理技術的應用、進出水斷面水質控制、南北方治理生態技術應用區別、赤潮水華現象的防治、河道防洪防汛的應急預案、長期治理效果的監測考核等。

    水環境綜合治理項目具備內容種類多、外部接口多、治理周期長且持續等特點,在績效考核體系的設計中應考慮考核的全面性、結果導向性、周期效果改善性等方面,可以針對具體子項類別分配考核權重,如堤壩、河道、濕地、綠化、水污染治理等,同時重視外部因素的監測與影響。

    在績效考核的付費掛鉤設計上,需要滿足《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號的要求,“實際與績效考核結果掛鉤部分占比不低于30%”。

    此外,在部分水治理考核指標或監測上有技術難度的,應聘請技術專家或技術顧問給予支持,確定相應治理績效指標。

    6. 高效采購社會資本

    從橫向能力來看,水環境綜合治理項目對社會資本的能力組合要求較高,通常涉及市政、水利、水處理、生態環保等多方面的技術能力組合;從縱向要素提供來看,有設計、施工、財務、行業運營等方面的產業鏈要素組合。故此類項目的社會資本多為聯合體組合投標,共同整合資源和能力。

    水環境綜合治理類PPP項目社會資本采購多采用公開招標或競爭性磋商方式。采用何種采購方式選擇社會資本,取決于項目前期工作的深度及項目推進的時間要求,也將決定后續實施方案及采購文件的編制方向、具體的采購程序和時間計劃。

    若項目技術邊界清晰,治理目標明確,技術運營方案確定,則可以采用公開招標方式;若前期工作深入程度不足,建設時序、技術方案多元化,治理目標或效果不確定性大,則可采用競爭性磋商方式,在第一輪磋商中充分利用社會資本的技術優勢明確相關條件。

    二、石家莊市滹沱河生態修復

    工程PPP項目案例簡析

    石家莊市滹沱河生態修復工程PPP項目(以下簡稱“本項目”)總投資約80億元,采用DBFOT方式運作,合作年限為15年,項目實施機構為石家莊市水務局。

    滹沱河是石家莊的母親河,發源于山西省繁峙縣,自西向東流經石家莊市域,在石家莊境內約205公里。當前啟動的是滹沱河一期工程項目,共計42公里,即中華大街至藁城城區東界。主要治理內容包括太平河至西塔子口段右堤工程、朱河至藁城城區東河槽防洪治理工程、東三環北延線至藁城城區東生態修復工程等,項目實施范圍如下圖所示:

    圖1 本項目工程實施范圍圖

    2017年石家莊市政府審批通過本項目的項目規劃,確定的治理目標為:通過系統治理和水資源優化配置,實現防洪工程安全全面達標、生態環境整體改善、景觀面貌大幅提升,打造溪流-湖泊-濕地連通的健康河流生態系統,形成一條水綠相間、生態休閑、親水樂水、風景靚麗的生態廊道,使母親河煥發新的活力。

    故本項目結合項目規劃,確定了“主槽修建、灘地凈化、生態綠化、水環境治理、生態修復、道路修建、河道防洪、分步實施、階段見效”的治理思路,基于環境效果出發,以防洪目標、水質目標為導向,從流域層面系統治理、合理工程布局、長效管理機制實現長治久清。

    在項目立項完成后,經前期識別論證,石家莊市擬采用PPP模式運作本項目。按照嚴格合規程序,耗時近一年完成了PPP項目的識別、準備、采購環節,2018年11月底成立項目公司開展滹沱河的生態修復工作。針對上一章所述的項目操作要點,我們將對本項目的幾個核心要點進行簡要剖析:

    1. PPP工作機制建立

    經石家莊市委市政府研究同意,成立滹沱河生態修復工程指揮部。由省委常委、市委書記任政委,市委副書記、市長任指揮長,其他市領導任副指揮長,市常委副秘書長、市政府常務副秘書長等任成員的組織結構。

    在項目實施過程中,指揮部對項目前期工作、PPP方案、合同、招標方案、土地使用等方面發揮了高效的指揮協調作用,對項目的順利實施起到了重要的組織機制保障。

    2. 回報機制設計

    石家莊市政府授權市水務局作為項目實施機構,負責PPP項目采購、合同的簽署與項目全生命周期的履約管理,授權滹沱河綜合整治開發有限公司作為政府方出資代表,與社會資本(聯合體)合資組建項目公司,占項目公司股比約為15%。項目公司根據PPP項目合同的約定負責本項目PPP合同期內的投資、融資、設計(優化)、建設、運營、維護,期滿移交,可通過可行性缺口補助、其他經營性項目收益獲得合理投資運營回報。

    本項目屬于具有一定使用者付費的基礎設施建設項目,回報機制為可行性缺口補助,項目公司通過生態修復的建設及運營維護獲得生態修復服務費(生態修復服務費=使用者付費+可行性缺口補助)。其中:使用者付費,即項目紅線范圍內存在部分經營性項目收益,具體包括停車服務收益、廣告經營權收益、場地租賃收益以及其他經營收益等。通過對河道兩岸進行旅游、無污染的簡單商業經營,可在一定程度上增加項目收益,減輕政府支付壓力。

    同時,從鼓勵項目公司提高盈利能力并兼顧減輕政府付費壓力的角度考慮,在項目運營期對項目公司的超額經營性項目收益采取超額累進分享機制,由項目公司與政府方共享收益。

    3. 運營重難點分析

    根據本項目的建設治理內容及產出說明,梳理出本項目的運營維護內容主要有:

    表1 本項目的運營維護內容

    01

    進出水斷面水質控制

    進水除有少部分雨水外,其余主要來源于三部分:一是上游水庫的水,二是南水北調的水,三是污水處理廠處理的中水。上游水庫和南水北調的水是普通水,可達到引用水標準;但污水處理廠的水需要經過上游污水處理廠處理后達到IV類方能進入蓄水設施,因此項目公司需要做好對來水水質監測、檢測和控制,確保其進入蓄水設施前來水達標。若來水水質不達標,項目公司應及時向政府主管部門匯報。

    出水斷面水質控制需要流域綜合整治才能達到目標,項目公司應持續進行維護并監測。

    02

    人工濕地養護

    項目設計工藝選擇、配套動植物種類選擇的合理性,直接決定了人工濕地運營效果。人工濕地對氣候,特別是溫度變化較為敏感,石家莊地處我國華北平原,北方天氣年溫差較大,對人工濕地內的動植物及微生物的生長、繁育有一定影響,需做好冬天的動植物保養維護。

    03

    河道防洪防汛

    河道流域面積大,汛期流域雨量集中,水量偏大,歷史上曾發生過大的洪澇災害。項目范圍河道內分布有生態綠化、一湖六園景觀及濕地等工程,設施較多。本項目運維范圍為開放式河道內及河道兩岸,人流、物流量大,各類安全緊急情況出現的概率相對較高。因而在做好防護應急工作的同時,也應購買相應的保險轉移風險,尤其是水利項目險、環境責任險、財產一切險、第三者責任險等。

    04

    河道補水協調

    在北方非汛期河道可能會出現水量不足的情況(非工程質量導致滲漏、沿岸用水不當等原因),一方面項目公司可請求實施機構協調上游水庫用水;另一方面,根據《南水北調工程供水管理條例》第十條,受水區省、直轄市人民政府水行政主管部門根據年度可調水量提出年度用水計劃建議,因此項目公司可按年度向實施機構上報用水計劃,由政府相關部門協調報批補水。

    4. 運營期績效考核體系

    根據本項目的產出內容要求,設計的考核內容將以滹沱河生態修復、河槽治理、濕地工程、堤防工程等為考核重點。為此,本次績效考核體系中各類權重分配如下:組織管理指標(5%)、堤防工程(10%)、園林綠化工程(20%)、河道工程(30%)、濕地工程(15%)、產出效果(20%),共計包括6項一級指標,8項二級指標,54項三級指標。石家莊市水務局牽頭成立石家莊滹沱河生態修復PPP項目工程質量考核小組,根據績效考核方案對項目進行考核,考核每季度進行一次,其績效考核結果與本項目年可行性缺口補助完全掛鉤,充分發揮社會資本的管理優勢,激勵其提高質量、節約成本,從而轉變政府職能,以監管控質量。

    5. 采購控制

    因項目投資規模較大、流域長度較長,在采購時分拆為兩個基本同質的標段,兼投不兼中,便于引入同類競爭與比較,并加快項目實施進度。

    在資格條件的設置上,除一般條件外,在資質方面,要求具備水利水電工程施工總承包壹級或以上資質、市政公用工程施工總承包壹級或以上的資質兩種;

    在聯合體方面,聯合體成員不得超過3家,聯合體牽頭方應在項目公司中至少處于相對控股的地位,此等情形下,其他聯合體成員方若在項目公司中的股權比例低于10%(含本數)的,則無權在項目公司中委派董事;聯合體各成員方在項目公司中的持股比例均不得為0%,且所有聯合體成員必須按照聯合體協議約定的持股比例認繳出資,并按照合資合同的約定實繳到位。

    圖2 本項目實施鳥瞰效果圖

    通過以上幾個核心問題的分析,本項目致力于通過PPP模式解決滹沱河治理過程中的重難點,實現滹沱河流域長效的生態修復機制,向石家莊市民兌現“滹沱河岸,最美畫卷”的公共承諾。

    三、結語

    近幾年水環境綜合治理類PPP項目不論在政策支持、行業技術上,還是在實施規模、實施效果上的發展速度都有目共睹,在全國基建行業的市場份額也穩步遞增。若在項目推進過程中充分考慮項目的操作重難點,夯實前期工作,做好風險識別與分配,豐富回報來源,將有助于水環境綜合治理類PPP項目的順利實施,從而實現長效的“綠水青山”,造福后代。

    本文版權歸作者所有,并注明作者信息及:源自公眾號“濟邦咨詢”。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,環保PPP

    責任編輯:中國PPP門戶網

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