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一樣的美麗鄉村,不一樣的打開方式——某田園綜合體PPP項目運作模式分析

  • 作者:濟邦咨詢 王迪 經理

    田園綜合體是集現代農業、休閑旅游、田園社區為一體的特色小鎮和鄉村綜合發展模式,是在城鄉一體格局下,順應農村供給側結構改革、新型產業發展,結合農村產權制度改革,實現中國鄉村現代化、新型城鎮化、社會經濟全面發展的一種可持續性模式。

    簡單來說,田園綜合體就是農業+文旅+地產的綜合發展模式。

    2016年12月31日,“田園綜合體”首次作為鄉村新型產業發展的亮點措施被寫進中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》(中發【2017】1號):提出“圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業,建設一批農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態同步改善、一產二產三產深度融合的特色村鎮。支持各地加強特色村鎮產業支撐、基礎設施、公共服務、環境風貌等建設。支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益,集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體,通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。”

    為貫徹落實好2017年中央1號文件要求,財政部印發了《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》(財辦〔2017〕29號),提出在河北、江蘇、浙江、福建、江西、陜西、甘肅等18個省份開展田園綜合體建設試點,按照政府引導、企業參與、市場化運作的要求,創新建設模式、管理方式和服務手段,全面激活市場、激活要素、激活主體,調動多元化主體共同推動田園綜合體建設的積極性。

    按照政府引導、企業參與的要求,田園綜合體項目十分適合采用ppp模式進行運作。筆者有幸參與了某田園綜合體ppp項目實施方案設計,本文將以該項目為案例,對項目運作中的難點要點、回報機制、運作模式等問題進行歸納總結,力圖為讀者打開一個不一樣的美麗鄉村。

    項目要點:基本情況與運作模式

    一、 項目基本情況

    本項目合作面積約為8平方公里左右,合作內容包括規劃咨詢服務、土地整理服務、基礎設施及公共設施建設及運營服務以及合作區域內工業區、村莊以及農林地改造投資及經營管理工作。本項目為統一有機整體,但為了激勵項目公司做大做強經營板塊,打造地方特色的同時盡量增加項目的使用者付費收入,減少政府補貼,經過大量可行性研究,政府方決定將項目合作內容分為A、B兩部分進行運作,如下表所示:

    表1 項目合作內容

    本項目的合作亮點主要在于B部分(可經營性商業部分)的業態功能設計,通過對原工業區、村莊以及農林地的改造,打造集“健康養生、生態農業、文創科創”為一體的特色田園小鎮,本項目各改造板塊的規劃如下表所示:

    表2 各改造板塊的規劃情況

    二、 項目運作模式設計

    本項目具體以BOT的模式運作,即由社會資本負責合作區域內規劃咨詢服務、土地整理投資、基礎設施和公共設施的投資、建設、運營維護以及工業區改造、村莊改造、農林地改造及上述改造設施的運營發展服務,并于期滿將合作區域內的各類項目設施以及其各項權益(含工業區、村莊及農林地改造部分形成的項目設施)無償移交給政府。具體交易結構如下圖所示:

    圖1 交易結構圖

    本項目擬由中選社會資本出資設立項目公司,再由政府授權機構與項目公司簽訂PPP項目合同。本項目A部分主要是配套的基礎設施及公共設施的投資建設運營,B部分主要是可經營性部分,由于B部分經營成本很難審核,政府方決定采用由項目公司包干經營的方式運作,政府不對B部分的投資建設運營成本進行補貼,全部的成本由項目公司通過使用者付費收入進行覆蓋,并且雙方約定若項目公司的使用者付費收入超過一定額度,政府將分享一部分的使用者付費收入,因此A部分政府付費補貼的資金來源于合作區域內新增政府性基金、稅收收入本級政府留存部分以及B部分(商業部分)產生的使用者付費收入政府分享部分,政府補貼以此為上限,不兜底,不再另行支出。

    項目難點:解決好農民問題,

    項目成功一半

    本項目主要難點之一便是要處理好合作區域內的農民及農地問題,根據雙方合作規劃及合作內容,本項目合作區域內農民應全部遷出,同時區域內農地、林地、山地及水地等都應交由項目公司統一規劃、統一打造、統一經營,因此,模式設計的再好,也要切實的解決實際問題,可以毫不夸張的說,本項目只要解決好農民及土地流轉問題,便已成功一半。為了確保農民權益,合法合規推動項目,本項目實施機構也經多方調研,形成了本項目的解決思路。

    一、 調研案例—成都多利綠城桃花源項目

    成都多利綠城桃花源項目位于成都市郫都區(原郫縣)紅光鎮白云村,由綠城公司與多利農業合作開發,依托有機農業種植和家庭農莊,打造農業觀光休閑度假小鎮。項目規劃面積2745畝,其中農用地1950畝、建設用地456.8畝。

    01

    農民補償及安置情況

    該項目采用征地拆遷的安置方式,搬遷農民集中居住安置,給予每人一定面積的安置住房以及一定金額的拆遷補償款。

    02

    土地流轉及利用

    集體經營性建設用地能夠掛牌上市是成都多利項目的一大亮點,郫都區是全國農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革33個試點縣(市、區)之一。2016年11月,通過公開掛牌出讓方式,多利(成都)農業發展有限公司以69萬元/畝的成交價格,取得白云村108.38畝地塊的農村集體經營性建設用地使用權,土地用途為村莊商業服務業設施用地,使用年限40年。

    多利(成都)農業發展有限公司將土地用于鄉村酒店和家庭農莊建設,在項目建設中,利用改革試點政策,探索實踐農村集體經營性建設用地開發“項目合法、用地合法、規劃合法、程序合法、物業合法”的落地路徑。

    除集體經營性建設用地掛牌上市外,該公司還通過土地使用權出租的方式從承包農戶手上承接土地,并在土地出租合同到期后享有優先承租權。

    一、 本項目農民補償安置及土地利用的解決思路

    01

    關于農民的補償安置

    為了推動項目盡快實施,緩解農民的補償安置矛盾,本項目未采用征地拆遷,而是協議拆遷的補償安置思路:維持農民身份不變,集中安置到距離項目地很近的國有建設用地產權住房,實施機構需協調房產部門辦理產權證。但由于本項目采用的是協議拆遷方式,失地農民不能從農保轉為鎮保,而且協議拆遷的方式并未徹底割斷農民與土地的聯系,后續可能會給項目實施留有隱患。

    為了增加離地農民的日常收入,村集體將組織村民成立農業服務公司,負責合作區域內的各項農業生產服務,同時村民還將農地交給村集體,由村集體統一出租給項目公司,同時獲得就業收入和租金收入,年底還有村集體的分紅收入,充分保障了村民利益。

    02

    土地流轉及利用

    本項目宅基地由農戶個體與村集體簽訂土地流轉協議將宅基地全部收歸村集體,項目合作區域內的林地、耕地、山地和水域的土地使用權則為村集體所有,上述土地使用權由村集體按不同的價格統一與項目公司簽訂土地使用權出租協議。根據《中華人民共和國合同法》的相關規定,土地租賃的期限不得超過二十年,因此本項目土地出租期限采取先簽訂十年,到期后項目公司優先續簽。

    值得一提的是,由于本項目所在地暫時未納入農村集體經營性建設用地入市改革試點,因此本項目的集體經營性建設用地暫未測算上市收益,但在本項目方案中做了較為靈活的設置,明確一旦政策放開,雙方將對集體經營性用地的上市收益另行協商分配。

    項目亮點:創新性回報機制的設計

    一、回報機制的設置

    本項目包含部分經營性項目,具有向最終用戶直接收費的機制,但使用者付費收入無法覆蓋項目的總投資和合理回報,因此適宜采用“可行性缺口補助模式”的回報機制。前文提到根據項目性質和模式設計的需要將合作內容分為A、B兩個部分,A部分包括規劃咨詢服務、土地整理投資、基礎設施和公共服務設施以及基建公建設施運營維護,具體回報機制如下表所示:

    表3 A部分回報機制

    考慮到本項目土地整理投資額較大,為了緩解項目公司的資金壓力,政府方將視區域內土地出讓情況,及時按比例支付項目公司的土地整理收入及合理回報。

    B部分是商業部分,產生使用者付費收入用于覆蓋B部分所有的投資建設運營,為防止項目公司產生超額收益、控制項目公司相對合理的利潤率,對B部分的使用者付費收入設置了防暴利機制,采用累進制政府分成比例方法,具體如下表所示:

    表4 B部分防暴利機制

    注:X的取值方法,X剛好可以覆蓋B部分全部的成本(包括建設、運營、財務費用、稅費等)。

    二、回報機制的亮點

    本項目回報機制的設置充分響應了PPP的實質精神---不兜底。A部分政府可行性缺口補助的資金來源于合作區域內新增政府性基金、稅收收入本級政府留存部分以及B部分(商業部分)產生的使用者付費收入政府分享部分,政府補貼以此為上限,不兜底,不再另行支出。

    本項目回報機制的設置充分響應了PPP的實質精神---重運營。B部分采用項目公司包干經營的運作方式,投資建設運營成本完全由項目公司自行承擔,通過經營B部分商業部分的項目產生使用者付費收入進行覆蓋,政府不對此部分進行補助但參與超額收益的分享。

    本項目回報機制的設置充分響應了PPP的實質精神---重績效。本項目回報機制的設置就是最強有力的績效考核機制,項目公司投入越多、運營狀況越好,產生的使用者付費收入就會越多,項目公司的收益就更加可觀;相反,如果項目公司運營狀況不理想,政府也不需對此進行補貼。在B部分回報機制的設置中,政府是對項目公司的收入進行考核而并不考核項目公司的成本,原因在于收入是最透明的也比較容易認定,相反確認成本的過程相對來說比較繁瑣復雜,容易扯皮。

    總結

    綜上所述,筆者認為做好一個田園綜合體PPP項目,要充分了解項目特點并做好產業發展定位,尋求合適的社會資本。政府要科學地評估社會資本有無能力承擔項目,社會資本不僅僅需要有項目投融資建設的能力,更重要的是有創新的能力并且有信心做好項目商業部分的經營,才能使項目長期運營下去,達到項目實施的意義。

    本文僅就田園綜合體PPP項目的創新回報機制以及筆者認為的難點要點進行了探討,但田園綜合體PPP項目的實施方案設計還有分分面面的內容需要考慮,在此就不一一贅述了。

    本文版權歸作者所有,轉載需注明作者信息及:源自公眾號“濟邦咨詢”。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,PPP田園綜合體

    責任編輯:中國PPP門戶網

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