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嚴監管形勢下的旅游PPP實施難點解析

  • 作者:楊懿璠

    清控偉仕咨詢

    自財政部2017年11月出臺財辦金〔2017〕92號文起,PPP開啟了嚴守合法合規及落地可行性底線的新形勢。2018年4月,財政部印發的《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號)中退庫及整改處理的12個文旅類項目,主要問題為未按預期落地、運作不規范等。在PPP嚴監管形勢下,如何有效響應《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(文旅旅發﹝2018﹞3號,以下簡稱“文旅3號文”)中提出的“九大領域、四個導向、鼓勵運用ppp模式改善旅游公共服務供給”這一重大行業利好,依法合規的保證旅游ppp項目落地,需考慮并解決旅游PPP項目普遍面臨的若干難點問題。

    1. 公共服務邊界劃分難

    公共服務屬性如何界定成為擺在旅游PPP項目面前的第一道難題。

    財辦金〔2017〕92號文明確“商業地產開發、招商引資項目等”不屬于公共服務領域,政府不負提供義務,不適宜采用PPP模式實施,但并未給出“商業地產開發、招商引資”的具體定義。而文旅3號文中提到的“相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源”與公共服務事項統籌實施也僅是原則性要求,沒有具體細則,無論是行業指導、設計規范等,均未對項目區域內配置多少經營性資源作出明確規定。

    在目前收緊的PPP環境下,各地執法尺度不一,進而出現了兩種聲音:一種認為,保守的放棄開展旅游PPP項目這種政策風險較高的項目類型不失為“明智之舉”,但旅游類項目確是需要社會資本提供專業支撐的領域,如此變相懶政很可能使一些地區錯過發展機會。另一種則認為這一政策不明的灰色地帶,為“旅游為幌、地產為實”等走樣、變形行為提供了滋生空間,鋌而走險地打擦邊球,把本不應采用PPP模式實施的內容強行包裝進旅游PPP項目內。

    對于此種亂象,亟須進一步出臺更加具有實踐意義的相關政策細則。而在政策導向尚未明確的情況下,如何合理劃分此類項目的公共服務邊界,將“統籌規劃,融合發展,綜合提升”落到實處,需針對每個項目特點,前期溝通做到位,避免借道旅游PPP的掛羊頭賣狗肉行為,降低項目未來的整改、退庫等風險。

    2.前期篩選儲備工作難

    從項目篩選角度看,作為消費升級帶動的新興產業,個性化的策劃與項目運營服務是關乎旅游PPP項目成敗的關鍵。文旅3號文中提出的“建立優先推薦函制度”中,篩選工作仍由政府部門開展,經文化和旅游部、財政部組織專家論證后,擇優選取并共同向社會推薦。政府的引導甚至主導作用在一定時期內是必要的,但由不在一線負責項目具體策劃、設計和運營的政府部門篩選出的旅游項目,是否真正符合市場規律、具備運作潛力?在項目篩選階段是否能夠發揮社會資本的專業性和主觀能動性?文旅3號文似乎忽視了社會資本發起PPP項目的選擇。

    政府應從區域發展及財政承受能力角度通盤考量,并非所有的旅游項目都適宜采用PPP模式。在對財政承受能力進行合理預估的基礎上,還應充分發揮潛在社會資本、行業專家及專業咨詢機構的作用,扎實做好此類項目的前期篩選、論證、評估與儲備工作,避免后期發生融資難、落地難、實施難的爛尾情況。

    3.落地難

    (1)項目用地解決難

    由于旅游項目實施內容存在不同的用地取得方式,如景區內配套酒店用地需出讓方式取得,而項目區域內的基礎設施配套又多為劃撥用地,且一個旅游項目實為多個子項的項目集群,往往涉及多宗不同性質用地,土地變性、流轉及審批難度大。加之旅游項目建設周期較長,PPP項目公司用地取得風險大,而用地取得較項目建設進度的滯后及不確定性,會嚴重影響PPP項目公司融資計劃。但由于目前尚無針對PPP項目用地的政策規定,對于項目用地取得風險,需在PPP實施方案及合同體系中作合理分擔。

    (2)選擇真正有運營能力的社會資本難

    從國內參與旅游PPP項目的社會資本構成來看,施工類企業仍為主力軍,且企業建設資質體系完善,相對較易考察,但對于運營能力的考察標準仍不清晰。但PPP項目并非僅是建成了事,隨著一批旅游類PPP項目進入建設/運營期,社會資本運營能力不足的問題日益突顯。

    對于旅游PPP項目運營,政府應把握規劃、設計、建設與運營并重,按效付費、不兜底回報的實施原則,在項目前期策劃階段,不能只看恢宏的概念圖指點江山,還要把規劃、設計、建設與運營掛鉤考量,把項目的基本訴求做實,讓不懂運營的人接不起。在政府仍掌握主動權的采購階段,應嚴格要求社會資本運營能力,從運營業績到項目運營方案等多維度提出要求,并在評分標準中予以適當傾斜,以期增強有實力的運營類投標人的競爭力,或加強運營方在投標聯合體中的話語權,提升中選社會資本方的運營風險承擔能力,吸引真正有運營實力的旅游投資人,充分調動其專業性與創造力,以期改變目前旅游項目同質化窘境,突破傳統旅游局限,因地制宜,深度挖掘項目特色亮點,確定合理定位及贏利模式,以滿足市場多元化需求,保證項目真正落地。

    (3)項目風險分擔及回報機制設置難

    旅游PPP項目運營屬性強,項目收益回報主要依托于經營收入,而未來旅游客流的不確定導致現金流無法準確預測,進而造成了項目前期論證評估結論可能與未來實際情況存在較大偏差,影響項目后續實施。因此可考慮廣開言路,采用市場測試等方式,在項目前期征詢潛在社會資本建議,多角度綜合考量,合理設置項目回報機制和風險分擔機制,包括與之相關的綜合資源配置方案,使風險與利益的分配達到動態平衡。

    4.政府資源與PPP項目實施配套難

    旅游PPP項目的政府資源配套主要體現在以下三個方面:

    一是行政資源配置。旅游PPP項目涉及多個行政主管部門,協調難度大,社會資本引進后,無法把精力集中于項目實施,而是奔波在跑審批的路上,建議對旅游PPP項目設置行政審批綠色通道,提升項目落地后的執行效率。

    二是旅游PPP項目優惠政策的支持。旅游PPP項目的落地實施可以拉動周邊地產和商業的價值,但受限于國內土地管理法規及PPP項目自身公益屬性,對于此部分收益如何反哺項目本身,目前尚存在一定的政策障礙。地方政府可考慮借鑒軌道交通領域的TOD模式,制定并出臺土地開發儲備、稅收優惠、專項基金等相關政策,為旅游PPP項目加持。

    三是周邊基礎設施配套資源。在旅游市場競爭激烈的環境下,“酒香不怕巷子深”的商業邏輯已不合時宜,不能僅依靠單體項目形成區域效應。政府應要做好全域旅游的頂層設計,提升旅游基礎設施和公共服務的配套,保證旅游資源的空間可達性,打造優質旅游環境,形成旅游目的地效應,實現PPP項目與區域整體共同提升的良性循環。

    綜上所述,由于目前旅游PPP項目的針對性政策尚不明確,在實施過程中,應關注前述重難點,并借助專業咨詢機構及潛在投資人的力量,設計并打造“投資人可融資、財政可承受、項目可持續”的精品旅游PPP項目。

    北京清控偉仕咨詢有限公司高級經理。畢業于北卡羅萊納州立大學,從事數據分析及ppp咨詢多年,具有豐富的項目經驗。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,旅游PPP

    責任編輯:中國PPP門戶網

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