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全國各行業PPP項目情況分析——醫療衛生篇

  • 財政部政府和社會資本合作中心(以下簡稱財政部PPP中心)項目庫中,按行業分類,ppp項目主要分為市政工程、交通運輸等18個大類,剩余少量項目歸為其他類。2018年上半年,財政部PPP中心完成項目庫集中清理工作,并將整個PPP項目庫分為項目管理庫、項目儲備清單兩部分。項目管理庫包含準備、采購、執行和移交階段項目,該部分項目已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核。項目儲備清單則只包含識別階段的PPP項目,是地方政府部門有意愿采用ppp模式的備選項目,但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核。

     

    本文按財政部PPP中心行業分類,分別從PPP項目庫統計數據、中標情況、產業政策等幾個方面對醫療衛生行業PPP情況進行統計分析,供大家參考。

     

    一、PPP項目統計數據

     

    經統計,截止2018年9月底,財政部PPP中心項目庫中(含項目管理庫、項目儲備清單),共有醫療衛生項目426個,總投資2571.18億元。

    (一)項目管理庫

    從項目管理庫數據來看,醫療衛生PPP項目共232個,占所有行業項目的3.0%;項目總投資1731.56億元,占所有行業項目的1.5%。醫療衛生項目個數在各行業中處于第八,見(圖一)。全行業平均每個項目投資金額為14.87億元,醫療衛生PPP項目平均僅為7.46億元,低于行業平均水平,且低于10億元的項目占比82%,醫療衛生項目一般規模較小。

    圖一  項目管理庫中各行業PPP項目個數

    從回報機制來看,可行性缺口補助154個、使用者付費41個、政府付費37個,可行性缺口補助和政府付費項目占比82%,主要集中于醫院建設類項目。

    從落地率來看,醫療衛生PPP項目處于準備階段42個,采購階段67個,執行階段項目123個,項目落地率為53.02%,略高于全國全行業51.96%的項目落地率。

    從項目細分領域來看,醫院類項目217個,公共衛生機構類項目8個,社區衛生機構類項目2個,鄉鎮衛生所類項目1個,醫療衛生及其他類項目4個。醫院類項目占94%,是醫療衛生PPP項目的主要細分領域。

    圖二 醫療衛生PPP項目各領域比例

    從地區分布來看,山東、貴州、河南的醫療衛生PPP項目個數較多。其中,福建、河南兩地落地情況較好,四川、山東落地率較低。山東、河南、貴州、四川有較多項目處于準備與采購階段,社會資本方近期可關注。

    表1 全國各地區醫療衛生PPP項目分布情況統計表

    (二)項目儲備清單

    財政部PPP中心項目儲備清單中醫療衛生PPP項目194個,項目總投資約839.62億元。

    從回報機制來看,可行性缺口補助項目63個,使用者付費105個,政府付費26個。

    從項目細分領域來看,醫院類項目153個,公共衛生機構類項目16個,社區衛生機構類項目5個,鄉鎮衛生所類項目8個,其他類項目12個。醫院類項目占79%,是醫療衛生PPP項目的主要細分領域。

    圖三 醫療衛生PPP儲備項目各領域比例

    從地區分布來看,貴州、四川、山東、河南項目較多。河南、四川有較多項目是2017年1月1日以后發起的,社會資本方可重點跟蹤了解。

    表2 醫療衛生PPP儲備項目表

    (三)最新項目清單

    下表中列出來2017年下半年至今新發起的醫療衛生PPP項目,此部分項目目前都還沒有落地,社會投資方可關注。

    表3 2017年下半年至今新發起的醫療衛生PPP項目

     

    二、招投標情況

     

    從財政部PPP中心項目管理庫數據來看,醫療衛生PPP項目執行階段個數和成交額都列倒數第八位。

    圖四 財政部PPP項目庫個行業執行階段項目情況

    另一個可供參考的數據,《明樹數據2018年9月全國PPP項目市場動態》報告顯示,截止到2018年9月初,醫療衛生PPP項目總成交額列倒數第八位。

    圖五 各行業PPP項目累計成交額

    從兩方數據來看,無論是項目落地數還是成交額,醫療衛生PPP項目都很少。

    根據財政部PPP中心項目庫中所顯示的中標信息,選取投資金額較大的項目中標結果如下:

    表4 部分醫療衛生PPP項目中標情況表

    在醫療衛生PPP領域,尚未發現占據絕對優勢的企業,中標企業較為分散。在醫療衛生類項目中,醫院類項目占半數以上,建筑型企業在醫療衛生項目領域有較多業務機會。

     

    三、產業政策

     

    目前,我國醫療衛生資源配置存在不足,國內醫療資源還需加大優化配置力度。一方面,政府需加快建設各級醫院類項目建設,另一方面,還需加快醫療衛生體制改革。

    (一)中央層面涉及社會資本的醫療衛生政策

    中共中央、國務院近年來所發的醫療衛生政策中,提到社會資本或PPP的主要有7個,大都是鼓勵和引導社會資本參與醫療機構建設。

    表5 中央層面涉及社會資本的醫療衛生政策

    (二)各部委涉及社會資本的醫療衛生政策

    2016年以來,國家衛生健康委員會、國家發改委、民政部等部委制定發布的涉及醫療衛生政策中,大多提及了社會資本。衛生計生委鼓勵社會資本以政府和社會資本合作(PPP)等形式參與醫養結合機構等項目建設運營。

    表6 部委涉及社會資本的醫療衛生政策

     

    四、案例

     

    當前,公立醫院改革正在積極推進,但PPP在醫療衛生領域的應用起步較晚,涉足面尚淺。一方面,受人事行政關系所限,目前公立醫院對職工雖是聘用合同制,但實際上還是“鐵飯碗”,這與PPP模式中常用的社會資本對項目管理自主性需求是沖突的。隨著特許合同的簽訂,人事關系要轉到社會資本方,推進過程較為困難;另一方面,社會資本方投資回報穩定性、延續性不足,我國公立醫院收益分為政府補貼和政策性收益(如允許藥品進行銷差價產生的利潤等),其中,政策性收益會直接影響PPP項目回報,有較強的不確定性,這也使眾多社會投資方望而卻步。在PPP模式深化醫改的今天,PPP模式還有許多探索和創新的空間。

    (1)廣東省首家PPP醫院

    2004年11月,廣東省首家由廣州市第一人民醫院(簡稱“市一”)與廣濟醫療器械有限公司(簡稱“廣濟”)合作建立的廣州廣和醫院在廣州成立。它由市一提供品牌和業務用房,并在技術力量上給予支持,廣濟提供資金和業務管理。這是一種靈活的PFI模式。它將公立醫院的品牌和技術優勢,與民營企業的資金優勢和靈活經營相結合,將起到優勢互補的效果。廣和醫院有自己的獨立法人,實行自主經營、自主管理、自主分配原則。合作雙方根據合作協議進行利潤分成,完全與市場機制接軌。這家醫院自試營業以來,已經基本達到運營平衡,成為廣州市職工醫療保險定點醫院。

    (2)北京門頭溝區醫院

    2010年8月,公立醫院北京門頭溝區醫院作為北京首家引入社會資本的公立醫院,采用PPP模式中的ROT模式將公立醫院改革納入社會的集團化運營中。門頭溝區醫院與鳳凰醫療集團合作辦醫,取消院長行政級別,建立理事會領導下的院長負責制,該理事會實行委任制,舉辦單位和政府各委任3名,年度計劃、預算和人事任免等重大決策全部由理事會完成。此外,醫院組建監事會,由政府部門、合作方、醫院職工代表共9人組成。鳳凰醫療集團組成管理團隊,門頭溝政府每年支付其200萬管理費。改革的效果可從數字的變化初見端倪,從醫院管理來看,床位從改革前的252張增至502張,副高職稱人員由48人增至60人;從百姓就醫來看,2012年,醫院門診急診人數達到48萬人次,同比增長28.6%;次均住院費用遠低于同級同類醫院平均水平9.84%。門頭溝用一個成功樣本開辟出一條利益沖突相對較小的全新路徑,值得借鑒。

    (3)汕頭潮南民生醫院

    汕頭潮南民生醫院由香港企業家吳鎮明先生投資興建,委托汕頭大學醫學院第一附屬醫院全面經營管理,是一所按“三級醫院”標準設計和配套建設的大型綜合性中外合資醫院。汕頭大學醫學院第一附屬醫院對醫院進行托管,該院的管理和醫療團隊全部來自于托管方,換言之,投資方不參與、也不干預醫院的運營和管理。由于角色明晰,目標一致,醫院一年內便實現了運營的收支平衡。醫院不僅為潮南區百姓提供了優質、方便、及時的醫療衛生服務,同時也真正解決了“看病難”問題。獨特的托管模式在國內開創了先河,醫院引入PPP模式至今,成效顯著,先后被中國醫院協會和健康報社等授予“全國誠信民營醫院”、“群眾滿意醫院”、“全國百姓放心醫院”等榮譽稱號。這是典型的交鑰匙工程(EPC,設計-采購-施工/交鑰匙)。

    (4)深圳濱海醫院

    香港大學深圳醫院(濱海醫院)是“十一五”期間深圳市政府投資興建的最大規摸公立醫院。醫院投資35億元,醫院產權歸深圳市政府所有,由香港大學和深圳市政府共組一個醫院董事會,具體營運工作,包括醫院人員的聘用、器材的引進等均由港大成立的醫院管理層負責。雙方在醫院管理體制、財政投入機制、人事分配制度等領域大膽改革,推動“政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利與非營利分開”。例如,在人員管理方面,濱海醫院員工不享受其他公立醫院的政府公務員待遇,而是由港大實行全員聘用,參照香港的考核和薪酬機制,以此來吸引和留住人才。按照協議,香港大學管理的5年之后,醫院仍歸屬于深圳市的公立醫院,但政府將不再為醫院提供財政支持,醫院盈虧自負。這是一次新型的O&M的探索,開業后濱海醫院的香港模式出現“水土不服”現象,如此獨特的“PPP”醫院能否謀生成功還有待時間的證明。

     

    五、總結

     

    目前來看,醫療衛生項目個數處于行業中等,項目投資金額不大,落地情況高于行業平均水平,項目主要集中在醫院建設領域。

    從政策來看,加快建設的現代化醫療衛生機構是政府引導社會資本進入的重點。

    貴州、四川、山東、河南等地醫療衛生PPP項目較多,社會資本可予以關注。

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,醫療PPP

    責任編輯:中國PPP門戶網

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