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高速公路PPP項目政府補貼機制分析

  •  摘 要

    高速公路ppp項目既是公共基礎設施,又具有經營性,政府需結合項目實際情況,綜合考慮社會資本的收益和政府的財政能力,尋找最合適的補助方式,除了設置可行性缺口補助和最低需求保障之外,還需考慮政府現有資源,用多樣化的補助方式提高社會資本方的收益水平,才能保證項目的建設質量和運營績效,為當地民眾提供高效的公共服務,促進經濟發展。

    文 | 馮曉慧 磚濟咨詢咨詢經理

     

    01.前言

    高速公路作為我國交通運輸業重要的一部分,在國民經濟發展中有著舉足輕重的地位。截至2016年底,我國高速公路總里程已超過13萬公里,總里程居世界首位。高速公路的投資規模大,建設難度高,再加上后期運營維護服務的高要求,因此高速公路的建設必須依靠雄厚的投資和專業的建設運營單位。近年來,PPP(Public-Private-Partnership)——政府和社會資本合作如火如荼的進行,高速公路依靠ppp模式進行融資、建設和運營,取得了長足發展。

    截止到2018年5月,財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫的入庫項目達到7268個,其中交通運輸行業為1085個,占比為14.93,僅次于市政工程行業,在交通運輸行業入庫項目中,高速公路類項目為152個,占交通運輸行業入庫項目的14%,其中,有41個列入國家示范項目。

     

     

     02.高速公路的回報機制探討

    在PPP項目中,常見的回報機制主要包括以下三類:政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。

    政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務。其與使用者付費的最大區別在于付費主體是政府、而非項目的最終使用者。適用條件為不具有向公眾或終端用戶收費的功能,如:市政道路、綜合流域治理等。

    使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務,以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。在此類付費項目中,項目主要包含可經營性的資產、具有可觀的經營收益,比如高速公路、地鐵等項目,對于這類項目,項目公司一般要承擔全部的項目需求風險。

    可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時,由政府給予項目公司一定的經濟補助,以彌補使用者付費之外的缺口部分,使項目具備商業上的可行性??尚行匀笨谘a助是在政府付費機制與使用者付費機制之外的一種折中選擇,通常用于可經營收入無法覆蓋投資成本和運營回報的項目,如停車場、體育場館等項目。

    高速公路的資產具有充分的可經營性,依據《收費公路管理條例》,收費公路可向公路通行車輛收取車輛通行費,再加上高速公路沿線的服務區經營收入和廣告收入,但高速公路的投資額較大,以最長30年的運營期的經營收入依然很難覆蓋投資成本和運營回報,所以高速公路的回報機制一般選擇可行性缺口補助模式,極少選擇使用者付費及政府付費模式??尚行匀笨谘a助的回報機制能夠保證社會資本可以在特許經營期結束后收回成本并有一定的合理利潤,政府也通過支付少部分的財政補助為社會民眾提供公共服務。

     

     

     03.政府對高速公路社會資本方的補助形式

    政府與社會資本方合作要基于風險公擔、利益共享的基礎,因此在高速公路合作的過程中,政府方對社會資本的補助主要有三類:可行性缺口補助、最低需求保障及其他補助。

    (1) 可行性缺口補助

    可行性缺口補助依據計算方法不同又分為兩類:按照財金[2015]21號文件計算政府補貼和根據社會資本方的資本金內部收益率倒推出政府補助。

    依據2015年4月財政部發布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號),該模式補貼支出應當根據項目的建設成本、運營成本、利潤水平合理確定,并按照不同付費模式分別測算。這種模式補貼調整更為靈活,可最大限度依據當年實際的相關參數進行調整,操作簡單;并且可以在招標時從各參數上體現競爭性。但是該模式中的參數設置較多,而且沒有統一的參考標準,實踐中操作性較差。

    另一類測算方法中用社會資本方的資本金內部收益率倒推出政府補助的模式,充分關注了社會資本方的收益水平,而且在項目測算條件確定的情況下,通過比較資本金內部收益率就可以比較項目的收益水平。2013年國家發展和改革委員會和住房和城鄉建設部聯合發布了《關于調整部分行業建設項目財務基準收益率的通知》,其中明確了經營性公路資本金(稅后)財務基準收益率為6%。因此高速公路項目在進行測算時,可參考此標準,結合項目本身和市場收益水平合理設定社會資本方的投資回報率,從而計算出政府可行性缺口補助的金額。

    (2) 最低需求保障

    可行性缺口補助的計算涉及到直接向通行車輛收取通行費,但在進行社會資本采購前,只能通過高速公路項目可行性研究報告中的預測車輛量來計算使用者付費,因為預測車流量存在一定的不確定性,在實踐中發現,有很大一部分的高速公路在運營中的實際車流量為預測車流量的80%或者更少,因此,此部分收入風險對于社會資本來說發生的概率大,風險對應的后果會大大降低社會資本的收益水平,因此為了保障社會資本方的收益水平,一般在項目中會設置最低需求保障。從財政部PPP項目庫里的高速公路項目來看,大多高速公路以可行性研究報告里的預測車流量的80%設定最低需求保障,也就是說當實際的車流量小于預測車流量的80%時,政府將會對缺口車流量按照當時的通行費標準補償這部分車輛通行費。

    政府與社會資本分擔了使用者付費的收入風險,本著風險共擔,收益共享的原則,也會要求在實際車流量超過預測車流量時,對超出部分的車輛通行費進行分成,即超額收益分享機制,以此來達到“削峰平谷”的目的。

    (3) 其他補助

    除了主要的可行性缺口補助和必要的最低需求保障之外,政府還可以通過無償劃撥土地,提供優惠貸款、貸款貼息,投資入股,放棄項目公司中政府股東的分紅權,以及授予項目周邊的土地、商業等開發收益權等方式來提高項目公司的收益水平,同時,地方政府也可積極爭取中央專項資金補助,如中央車購稅專項資金補助。由于“兩標并一標”的政策,具有施工建設能力的企業如能中標PPP項目,項目建設過程中的施工利潤也是對社會資本方回報的一種來源。

     

     

     04.結論

    高速公路PPP項目既是公共基礎設施,又具有經營性,政府需結合項目實際情況,綜合考慮社會資本的收益和政府的財政能力,尋找最合適的補助方式,除了設置可行性缺口補助和最低需求保障之外,還需考慮政府現有資源,用多樣化的補助方式提高社會資本方的收益水平,才能保證項目的建設質量和運營績效,為當地民眾提供高效的公共服務,促進經濟發展。

     

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,高速公路PPP,PPP補貼機制

    責任編輯:中國PPP門戶網

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