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通貨膨脹對PPP項目調價機制影響的探究——以綜合管廊類項目為例

  •  周燕,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級項目經理,現代研究院研究員。

     

    摘要:調價機制關系到政府補貼的支付形式與社會資本方的投資回報,而基于通貨膨脹因素的價格調整,是將通貨膨脹引起的成本變動考慮進價格調整。遵循財政部相關文件精神,設置科學的價格調整機制,可將政府付費金額維持在合理范圍,保障社會資本有合理的投資回報,避免損害公眾利益。因此,調價機制是ppp項目采購文件和合作協議中不可缺少的重要內容。本文通過對通貨膨脹因素引起的PPP項目調價機制的原因、相關政策規定進行闡述,提出了調整原則、調整方法和操作步驟,并結合實際案例進行分析。

    關鍵詞:PPP   通貨膨脹   價格調整

    一、通貨膨脹對PPP項目調價機制影響的理論分析

    (一)政策依據

    《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號文)附件二——《政府和社會資本合作項目通用合同指南》第五十六條指出項目合同應按照收益與風險匹配、社會可承受的原則來合理約定項目服務價格及調整機制。內容包括:(一)執行政府定價的價格及調整。執行政府批準頒布的項目服務或產品價格,遵守政府價格調整相關規定,配合政府價格調整工作,如價格聽證。(二)項目合同約定的價格及調整。運營期間的價格調整機制,包括價格調整周期或調價觸發機制、調價方法、調價程序及各方權利義務等。

    《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)第二十條指出:PPP項目實施方案中的定價和調價機制通常與消費物價指數、勞動力市場指數等因素掛鉤,會影響運營補貼支出責任。在可行性缺口補助模式下,運營補貼支出責任受使用者付費額的影響,而使用者付費的多少因定價和調價機制而變化。在計算運營補貼支出數額時,應當充分考慮定價和調價機制的影響。

    《PPP項目資產評估及相關咨詢業務操作指引》(中評協[2016]38號)指出:在政府付費項目調價過程中,通??紤]項目公司建設成本和運營維護成本、同行業平均收益率、使用者滿意度、類似市場服務價格進行調查復核;在使用者付費項目調價過程中,除了考慮以上因素,還需要考慮公眾承受能力、價格彈性、勞動價格指數、消費指數等。調價標準需要關注對項目進行物有所值、財政承受能力的影響。

    (二)必要性分析

    通貨膨脹是指商品及服務的平均價格水平的上升(《當代宏觀經濟學》,希勒)?;谕ㄘ浥蛎浺蛩氐膬r格調整,是將通貨膨脹引起的成本變動考慮進價格調整,使政府付費金額維持在合理范圍,保障社會資本有合理的投資回報,避免損害公眾利益。

    需要將通貨膨脹引起的成本變動考慮進價格調整主要有兩點原因:

    1、價格傳導機制

    價格傳導機制是指在市場經濟條件下,價格體系中某種商品或服務價格變化引起其他商品或服務響應變化的內在規律。價格一般由成本、利潤和稅金構成,成本中又主要由能源、原材料的消耗、零部件采購、職工工資、管理費及其他費用(如環保、資源補償、安全開支等)組成。上游產品作為能源、原材料或零部件進入下游產品的構成成本,其價格變動對下游產品具有影響,但會因下游產品生產中能源、原材料的消耗、工資、管理費及其他費用或利潤、稅金的增減,而使其影響減弱或疊加。

    PPP項目中的運維成本即包括人工、材料、機械費、管理費等,通貨膨脹導致上游的成本增加,由于價格傳導機制必然導致PPP項目運維成本增加。

    2、市場化調節手段

    當通貨膨脹發生時,國家通常通過貨幣政策或者財政政策來抑制,貨幣政策主要通過調整貨幣供給量以影響利率,從而作用于總需求,達到影響國民收入的目的。財政政策主要運用增稅,減少政府購買和投資,減少轉移支付等手段,降低市場總需求,從而實現抑制通貨膨脹的目的。

    無論是市場化調節手段造成的利率變動還是稅收增加都將直接影響項目PPP項目公司成本。在10-30年的合作期內,通貨膨脹通過價格傳達機制和市場化調節手段直接影響項目收益。因此,設置調價機制至關重要,通常需要在PPP合同中約定調價機制,包括調價因素、調價公式、調價觸發機制等??茖W合理的調價機制既保證政府補貼支出在合理范圍內,又使得社會資本方獲得合理收益,符合公眾利益。


    二、基于通貨膨脹實施PPP項目調價的操作分析

    (一)操作原則 

    PPP項目價格調整應起到調節合同雙方的利益關系,達到合作共贏?;驹瓌t是保證以合理的價格提供產品或服務,同時要足夠的激勵作用。

    價格調整應遵循以下原則:

    1、平衡各方利益。

    政府要維持PPP項目補貼支出在符合公共預算支出的合理范圍內。社會資本方參與PPP項目要保證在既定的風險下,獲得一定的合理回報,這樣才能激勵社會資本參與到更多PPP項目中。但PPP項目主要投資于公共領域,提供公共服務,需要兼顧好社會大眾的公共利益與社會資本的投資收益之間的平衡。

    2、簡潔性與實用性。

    調價機制應簡潔明確,調價步驟有序、清晰、易于理解,調價涉及參數或原始數據等信息應易于獲得,各指標之間應當避免強相關性,盡量減少人為因素對調價結果的影響,并且可以可持續利用。

    3、效率。

    效率是決定PPP項目是否物有所值的重要指標。推廣PPP項目原因之一就是PPP項目可以提高項目總體的經濟效率和時間效率。因此,調價機制應當具有提高項目公司建設、運營維護效率的作用。

    (二)操作方法

    1、調整方法

    (1)公式調價法

    目前常見的調價方法為公式調價法。即通過設定價格調整公式來建立政府付費價格與某些特定指數之間的數學模型,反映通貨膨脹對項目價格的影響。通過數學模型計算的調整價格,將作為下一個調價區間里政府的支付依據。調價年的調整價格等于基年該產品的實際價格乘以調價系數,其中基年有的取調價當年,有的取調價前一年或前兩年。

    以綜合管廊項目為例。綜合管廊項目當年運營維護成本受人員費用、電費、維修費的影響較大,因此在計算可行性缺口補助公式中的當年運營維護成本時設置這三項和CPI指數作為調整因子。項目調整周期設置為兩年。

    本項目當年運營維護成本調整計算的方法如下:

    (2)實際成本調價公式法

    調價年的調整價格等于上年度該產品的實際價格乘以調價系數。該定義與上述公式較一致,但作為基數的價格為上年度的實際價格。表達式為:

    仍以綜合管廊為例,式中的L、E、M、W等代表管廊運維中所實際消耗的支付給運營人員的工資及福利費用、實際消耗的電力單價、實際支付的維修費、實際支付的水費單價,數據來源為公司財務報表。

    (3)協商調價法

    項目初期政府與社會資本方根據項目的物價指數、勞動力市場指數、預算成本等因素,初步確定運維績效服務費。如果在以后的運維過程中,實際情況與預期相差較大,則政府與項目公司可以重新談判,根據實際的運維參數對價格進行協商調整。但是該方法具有未來較大的不確定性,且雙方有雙方不能達成一致的可能性,不建議采用。

    2、觸發機制

    PPP項目的調價是項目當前所處的經濟環境、市場環境等共同作用的結果,在這種環境下各種不確定的因素就成為了項目參與各方需要共同承擔的風險。當風險變化因素到達一個臨界點時,參與方就需對價格進行調整以確保各方利益,這個調整邊界即為價格調整的觸發條件。正確識別和設定PPP項目價格調整的邊界條件意義重大,將影響PPP項目投資與運維成本的因素設定為監控對象,并確定臨界值,作為PPP項目價格調整的觸發條件。

    在基于通貨膨脹因素的PPP項目價格調整機制中,一般以通貨膨脹率、CPI等對成本影響較大的風險因素作為確定臨界值的參考指標。目前PPP項目調價機制觸發條件的臨界值通常變動比率3%-6%,一般認為我國6%以內的通貨膨脹為對經濟發展有促進作用的可接受通貨膨脹。

    3、調整周期

    適時及時是調價的關鍵,價格調整的周期應當與風險分擔周期相對應。通常污水處理廠項目價格調整周期為3-5年,公路項目調整周期為2-3年,垃圾焚燒項目的調整周期為2-3年。但是在調價空白期內價格的影響因素也是一直在變動,可能出現運維成本增大,運營虧損等情況。價格調整期越長,項目參與各方承擔的風險越大。因此,項目在不穩定的外部環境下運營,選擇固定的調價周期并不能客觀反映調價原則。在PPP合作期內,為了確保風險最小化,項目參與各方應根據項目實際運營狀況來商定合適的調價時機,調價的時間間隔也應當進行動態控制。隨著PPP項目的運營發展,政府與項目公司所掌握的風險信息不斷增加,可以根據所掌握的風險信息量大小來調整項目的價格調整周期。但是在PPP合作初期將調整周期設置稍短,建議不超過2 年。

    4、調價程序

    調價流程也是調整機制的重要內容,應當科學合理的設置調價流程。當PPP項目外部環境發生變化,達到啟動條件的界限時,啟動價格調整?;谕ㄘ浥蛎浀膬r格調整由項目公司提出價格調整申請,交由政府方審核,根據合同約定的調價機制進行調價,項目達到調價條件時,政府方直接行使價格調整。必要時召開價格聽證會,并且信息公開。

    (三)操作流程

    1、確定調價影響因素

    PPP價格調整是經濟環境、市場環境、法律環境共同作用的結果。經濟環境是影響調價的直接原因,如通貨膨脹與物價指數變化都將導致投資者經營成本的變化。對于運維成本,主要考慮通貨膨脹等經濟及成本因素的影響。根據不同的項目類型,在測算運維成本時,考慮整個調價機制的系統性,確定對其運維成本影響最大的影響因素,將其設置為調價因子。

    如污水處理廠項目,運維成本受電費、人工費、藥劑費、污泥處置費影響較大,通常將用電單價,年鑒公布的市直電力、煤氣和供水等相關行業在職工人的人均勞動工資,年鑒公布的化工原料、化學藥劑等平均價格,污泥處置費及CPI指數這五項因素作為調價因子。如綜合管廊項目,運維成本受運營人員工資、電費、維修費影響較大,通常將年鑒公布的市平均勞動工資、用電單價、管廊維修費及CPI作為調價因子。

    2、確定各調價因子的權重

    調價因子的權重可以根據其占總成本的比例來進行確定,剩余部分作為其他項的權重,所有調價因子權重和為1。但是由于目前確定的權重是根據運維測算時的各成本占比確定,然而未來在實際中各成本占比會發生變化,因此建議權重根據實際情況進行動態調整。

    3、設置觸發條件

    通貨膨脹程度超過一定程度時,應當觸發調價機制,并結合其他因素共同考慮調整PPP項目價格。目前,PPP項目通貨膨脹程度一般通過居民消費價格指數(CPI)來確定,并確定CPI變化臨界值(一般設置為3%-6%),當CPI變動超過這一臨界值時即啟動調價機制。

    4、設置調價周期

    結合項目特點,設置合適的調價周期,頻繁的價格調整可能會導致各方的不滿并增大操作成本,因此對價格調整周期必須有一定限制。若在下一次調價前由于社會環境變化大引起項目公司經營情況改變的,項目公司可將損失計入下一周期調整。調價周期并非一成不變,在項目運行初期,各方經驗較少,掌握信息不夠完全,調價時間可適當縮短以適應外部環境變化。

    5、確定調價程序

    根據項目具體情況確定調價程序,調價程序圖如下:

     圖 PPP項目調價程序

    三、通貨膨脹對綜合管廊類項目運維成本的影響分析

    (一)綜合管廊類項目的成本構成

    綜合管廊類項目的成本通常由以下因素構成:

    1、人員費

    人員費是指項目公司的人員成本,包括人員工資、社會保險、住房公積金及其福利費等。

    2、水電費

    水電費是指項目公司運維中為了維持設備運轉、通風、照明等功能而產生的水電費,其中電費占絕大部分。

    3、維修費

    維修費是指管廊設施的土建結構及設備保養更換維修費用(包括日常維護及中小修費用,不包含大修)。

    4、其他費用

    其他費用是指上述三種費用之外的費用,一般按上述三者之和的一定比例計提。

    5、利潤及相關稅費

    利潤及相關稅費是指項目公司的合理利潤,以及法定稅費(增值稅、教育稅費及附加等)。

    (二)通貨膨脹對各因素的影響

    1、人員費

    通貨膨脹引起的衣食住行成本的提高,可以看做勞動者本身的成本在提高,相應的勞動者也會要求更高的報酬。一般而言,居民人均可支配收入與消費者價格指數兩者的增長趨勢相同,都是正增長,只是消費者價格指數增速小幅高于居民人均可支配收入增速。

    2、水電費

    中國水電價格受政府管制,調價由政府行政命令決定。政府調價一方面參考生產企業的成本變化,另一方面考慮消費者價格承受水平。前者主要受生產成本影響,即與PPI關系較大。后者主要受消費者可支配收入影響,與人均工資水平關系較大,而人均工資水平與通貨膨脹間接相關。綜合而言,水電費受通貨膨脹影響,但受政府管制。

    3、維修費

    綜合管廊中土建結構的維護費用主要是材料費和人工費,設備維護費用主要是材料費、設備更新費和人工費。其中材料費和設備更新費與通貨膨脹直接相關,人工費與通貨膨脹間接相關。

    4、其他費用

    其他費用按上述三者之和的一定比例計提,由于上述三者皆與通貨膨脹相關,因此其他費用也與通貨膨脹相關。

    5、利潤及相關稅費

    利潤和相關稅費以前四者之和就基數,由于前四者與通貨膨脹相關,因此利潤及相關稅費也與通貨膨脹相關。

    四、案例分析

    某市區域環境綜合整治提升工程PPP項目,項目回報機制為可行性缺口補助,本項目運營維護費采用招投標競價確定后固定費用的方式,并與相關影響因子建立價格調整機制,調價周期設置為2年。

    (一)調價公式

    該項目每年運營維護成本基準值通過招投標競價確定,運營維護費受人員費用、電費、維修費的影響較大,因此在計算可行性缺口補助公式中的運營維護成本時設置這三項和CPI指數作為調整因子。項目調整周期為兩年,在項目實際運作中,項目公司可根據運營情況調整因子,但須得到政府方的審核確認。若運營期內運營維護成本不發生調價,每年的運維成本按競價確定的“包干價”基準值計算可行性缺口補助。

    項目當年運營維護成本調整計算的方法如下:

    (二)調價啟動

    因為通貨膨脹造成項目公司運營維護成本增加,在滿足2年調價周期的條件下,當K>1.06(本項目CPI變化臨界值設定為6%)時,項目公司可以啟動調價程序。具體操作流程為,項目公司提出運營維護費調價申請,并提供詳細的調價公式所涉及的數據以及運營成本數據。政府方在審核申請,并符合相關規定后,啟動調價機制,并按照上述公式計算出新的周期內的運營維護費。

    (三)其他說明

    此外,通貨膨脹的調價機制具體操作中還需考慮以下因素影響:

    1、如申請調整計算時相關統計數據尚未公布,則先執行原價格,待統計數據公布后核定調整申請并對申請調整的次年起至新價格執行日止已經支付的運營維護成本實行多退少補機制。

    2、如果在生效日和移交日之間上述任何指數,市統計部門公布的資料中修改或不再可以得到,則雙方應商定替代指數。

    3、如果CPIn指數的基點在任何時候有變,所公布的CPIn值應相應調整,以提供相對于上一次公布 的指數的數值。

    4、如果上述任何指數不能自市統計部門公布的資料中得到,則采用省統計部門公布的該指數替代。自市統計部門提供上述指數之日起,改為采用市統計指數。

    (四)調價執行

    項目公司提出調價申請后,政府方審核調價申請。審核通過后,按合同規定啟動調價,并參照調價公式計算出新的周期內的運營維護費用。新的運營維護費用從當期開始執行,原則上新費用標準必須執行滿一個調價周期,項目公司才可以再次申請啟動調價。

    (五)綜合分析

    案例項目中調價機制流程完備、可操作性強。整個調價分為四個步驟,依次進行。從確定影響因子,到制定調價公式,再到規定調價機制啟動的條件,以及具體如何執行調價。同時也解釋了實際操作中部分數據的如何獲取,以及相應的替代方案。

    整體來看,案例項目調價機制具有兩大優點:

    1、案例中給出的調價公式充分考慮了與本項目運營維護費用關系較大的重要影響因素,并充分考慮了相關數據搜集的可獲得性,以及不能及時獲得該數據的調價替代方案,保證了價格調整機制的時效性;

    2、案例項目調價機制設置了調價申請的過程,并設置了具體的調價啟動條件及合理的調價周期。

    由此可見,PPP項目調價機制不僅需要要素完備,流程健全。同時也需要考慮實際操作中可能存在的問題,以及相應的替代方案。使調價機制具備實際的可操作性。(完)

     

     

  • 關鍵詞:PPP,PPP項目,PPP模式,綜合管廊PPP

    責任編輯:中國PPP門戶網

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