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各級別旅游PPP示范項目應建立逐級申報機制

  • 據悉風風火火的財政部第三批PPP示范項目在本月就會公布了,此批PPP示范項目相較前兩批呈現出四大亮點:一是多部委橫向聯合開展工作,包括國家旅游局在內的19個行業部委參與其中;二是申報條件明確,分定性和定量兩部分,通過定性評審的項目方可進入定量評審;三是評審按照行業領域分組,評審專家采取各部門推薦與PPP專家庫隨機抽取相結合的方式選定;四是示范項目數量或將遠超前兩批,達五六百個之多。

    為了應對新形勢,筆者認為各級政府應該建立旅游PPP示范項目梯級申報體制,并在示范項目基礎上,逐步推進ppp項目的常態化發展。

    第一級,地方旅游PPP示范項目。地市級旅游主管部門應該做好本地旅游PPP項目的日常遴選、儲備和管理工作,并開展地方旅游PPP項目示范工程。為了提高PPP項目的簽約和開工數量,避免出現無人應標和找不到合作方的局面,筆者認為著力點是要做好PPP項目的前期工作,甚至將其作為政府績效考核的重要指標,以推動地方政府積極推廣和應用ppp模式。為了防范變相包裝、盲目上馬旅游PPP項目帶來的財政風險,在旅游PPP項目識別和準備階段,旅游主管部門應該努力完善項目審批機制,加大項目甄別力度:

    一是嚴格按照物有所值方法定量和定性地判斷項目采用PPP模式的可行性。

    二是以財政部要求的主體合規、客體合規、程序合規為審查依據,做好盡職調查。主體合規從政府方和社會資本方進行考察,審查簽約主體和實施主體的合規性,其中,國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的不再列為備選項目??腕w合規根據適用領域、運作方式、合作期限以及是否存在變相融資等方面審查項目本身的合規性,其中,不屬于公共產品或公共服務領域的,或者采用BT方式實施的,或者合作期限低于10年的,或者采用保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行的項目不予受理。程序合規主要審查項目程序的合規性,如申請項目須納入城市總體規劃和各類專項規劃,新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。為了降低旅游PPP項目融資階段的風險,建議提高金融機構等融資方在項目識別和準備階段的前期參與度。

    三是尋找公私雙方風險分擔的合理邊界。在旅游PPP項目的風險分擔方案中,根據歸責事由將風險主要分為三個部分:政府部門分擔的風險、社會資本分擔的風險、雙方共同承擔的風險。在公私風險分擔方面需遵循"能者多擔、風險-收益相匹配、量力而行"三大原則,真正建立利益共享、風險共擔、全過程合作的"三位一體"模式,避免出現政府單方面承擔風險和風險最大化地轉移給社會資本的極端局面。具體而言,政府部門主要承擔宏觀方面的風險,如政策調整、權力更迭、官僚腐敗、監管不到位、法律體系不完善、法律法規標準的變化及特許經營授權風險,以及項目的前期風險,如受政策、法規影響比較大的規劃變更、土地取得、項目審批等;而政府信用風險、公眾反對、獲準風險、設計變更、工程延誤、營運成本增加、合同風險、環境風險,由于導致這些風險既有可能是政府部門的原因,也有可能是社會資本的原因,應主要根據歸責事由確定承擔主體。除不可抗力、通貨膨脹、市場風險、費用支付風險、殘值風險等由雙方共同承擔外,剩余所有風險均由社會資本承擔。對于分配給社會資本的風險,旅游主管部門可要求社會資本對其進行風險分析,并以此分析結果為基礎,向政府部門進行報價,如果政府不能接受此報價,則雙方通過協商對風險進行重新分配,如果政府能夠接受此報價,則此風險交由社會資本分擔。

    四是認真抓好旅游PPP項目實施流程中的關鍵環節。針對旅游業自身所具有的綜合性、關聯性、帶動性、敏感性、脆弱性、涉外性、復雜性等特殊屬性,全面把握旅游PPP模式在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交五個階段中的關鍵環節,認真做好項目公司組建、物有所值評估、財政承受能力論證、特許經營權賦予、利益分配、風險分擔、投融資結構設計、PPP合同制定、政府支付義務履行、財政補貼方式創新、監督管理規范等重點工作。

    上述工作可由獨立的專業中介機構來承擔。

    第二級,省級旅游PPP示范項目。省級旅游主管部門應該積極推進省級旅游PPP項目儲備、統計、統籌協調和跟蹤管理工作,努力形成"試點一批、儲備一批、退出一批"的滾動發展機制,并通過開展省級旅游PPP項目示范工程,努力形成各省市自治區更加有利于社會資本投入旅游開發建設的制度安排和社會環境。

    一是根據財政部上線的PPP綜合信息平臺要求,進一步加強對旅游PPP項目的信息發布和管理工作,確保符合條件的旅游PPP項目及時、準確、規范、完整地列入項目庫。

    二是結合國家多部委聯合開展PPP示范項目申報的發展態勢,認真做好省級旅游PPP示范項目的儲備工作,進一步提高全生命周期內旅游PPP項目的管理水平。對成功申報為省級旅游PPP示范項目的,由各級各部門提供政策、資金、技術支持。

    三是從特許經營、股權合作、采購服務三個層面來分門別類地總結梳理旅游PPP項目的特點,建立旅游PPP項目分類指導體系,提出相應的規范要求和政府實施策略,供基層政府參考使用。

    四是逐步建立公平、有效的風險分擔機制,由于旅游PPP項目的風險分擔基于經驗,而不是準確的定量分析,因此,風險分擔的偏差有可能導致某個參與方獲得暴利,這就需要省級旅游主管部門及時總結實踐經驗,對已有資料分類整理并建立數據庫,進行定量分析。

    五是加強專家隊伍和中介機構的培育。一個旅游PPP項目涉及規劃、技術、財務、法律等專家隊伍和中介機構,目前,地方政府在聘用外部顧問方面經驗不足,另一方面可供選擇的中介機構和專家有限。

    因此,為了更加有效地防范旅游PPP項目的風險,除了沿用傳統的法制辦模式外,還可以在省政府層面組建綜合的PPP服務團隊和法律顧問團,為旅游乃至全省PPP項目的規劃、管理、融資、績效評價提供專業支持。

    第三級,國家級旅游PPP示范項目。從省級旅游PPP示范項目中擇優遴選申報財政部和發展改革委開展的國家級示范項目,構建金字塔狀PPP項目體系。對成功入選財政部和國家發改委PPP示范名單的旅游項目給予獎勵,并加強全程追蹤和管理,及時協調解決項目實施中碰到的困難和問題,及時總結經驗并在各省推廣,最終形成三級聯動、旅游特色突出、示范效應明顯的PPP生態系統。

    (作者單位:云南民族大學管理學院)

  • 關鍵詞:

    責任編輯:中國PPP門戶網

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